Criteri di gara che favoriscono l’operatore uscente sono illegittimi

IN SINTESI

Con il parere di precontenzioso n. 244 del 24 giugno 2026, ANAC ha dichiarato illegittimi i criteri di una gara che, di fatto, favorivano l’operatore economico uscente. Il caso riguarda l’affidamento in concessione del servizio di riscossione di IMU, TARI, CUP e sanzioni del Codice della Strada nel Comune di Misiliscemi (TP), gestito dalla stazione unica di committenza del Comune di Erice. Sotto accusa: un sub-criterio tecnico che premiava sportelli e personale già attivi entro 70 km, e un requisito di partecipazione che imponeva la presenza in organico di un “Dirigente”. ANAC ha chiarito che entrambe le previsioni, se non giustificate da esigenze organizzative documentate, vanno espunte in autotutela oppure riformulate come requisiti di esecuzione, per non ledere la concorrenza e la par condicio tra i concorrenti.

Il caso: la gara per la riscossione dei tributi nel Trapanese

La vicenda esaminata da ANAC riguarda l’affidamento in concessione del servizio di riscossione delle entrate tributarie — IMU, TARI e CUP — e dei proventi derivanti dalle sanzioni per violazione del Codice della Strada, per conto del Comune di Misiliscemi. La procedura era stata condotta dalla stazione unica di committenza costituita presso il Comune di Erice.

Un operatore economico ha presentato istanza di parere di precontenzioso contestando due previsioni della lex specialis:

• il sub-criterio di valutazione dell’offerta tecnica che attribuiva punteggi premiali per la “presenza di personale dipendente” e la “presenza di sportelli” già operativi sul territorio entro un raggio di 70 km;
• il requisito di partecipazione relativo alla capacità tecnica, che imponeva il possesso in organico di personale con qualifica di “Dirigente”.

Con la delibera n. 244, approvata dal Consiglio di ANAC il 24 giugno 2026, l’Autorità ha accolto entrambe le censure, qualificando le disposizioni come immotivate, illogiche e sproporzionate, e dunque ingiustificatamente lesive della concorrenza.

Il principio di diritto: quando un criterio premiale diventa illegittimo

Un criterio di valutazione dell’offerta tecnica diventa illegittimo quando premia strutture organizzative già radicate sul territorio senza alcuna giustificazione tecnica documentata. È questo il principio centrale del parere ANAC 244/2026.

Nel caso specifico, il sub-criterio contestato attribuiva fino a 6 punti complessivi a chi disponeva già di personale e sportelli entro 70 km dal territorio comunale. Secondo ANAC, una previsione così formulata finisce per avvantaggiare in modo marcato gli operatori con una rete organizzativa già capillare — primo fra tutti il gestore uscente, che può ottenere agevolmente il punteggio massimo.

L’Autorità individua un duplice profilo di illegittimità: da un lato, un vantaggio competitivo concreto e significativo per chi è già insediato sul territorio; dall’altro, un possibile effetto dissuasivo per gli operatori interessati ma privi di tale rete organizzativa, che potrebbero rinunciare a partecipare. Nessuna delle due conseguenze, chiarisce ANAC, trova una giustificazione legittimante da parte della stazione appaltante.

Il punto di equilibrio indicato dall’Autorità è netto: la prossimità territoriale può essere un’esigenza reale dell’amministrazione, ma va gestita come condizione di esecuzione del contratto, non come criterio che seleziona chi può competere e con quale vantaggio in graduatoria. Questo assetto concilia le esigenze organizzativo-funzionali della stazione appaltante con il principio di accesso al mercato previsto dall’art. 3 del Codice dei Contratti Pubblici.

Requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione: la differenza che RUP e SA spesso trascurano

Un requisito di partecipazione limita chi può concorrere alla gara; un requisito di esecuzione disciplina come il servizio dovrà essere svolto da chi vince. Confondere i due piani è l’errore più frequente alla base delle clausole ritenute illegittime da ANAC.

Il secondo profilo di illegittimità riguarda proprio questa distinzione. Il disciplinare di gara richiedeva, tra i requisiti di capacità tecnico-professionale, la presenza in organico di un dipendente con qualifica di “Dirigente”. ANAC ha rilevato che la stazione appaltante non aveva esplicitato le ragioni di questa scelta.

L’Autorità osserva che le funzioni di coordinamento, raccordo e indirizzo — normalmente attribuite a un dirigente — possono essere svolte anche da altre figure professionali diversamente qualificate all’interno dell’impresa concessionaria. Richiedere specificamente quella qualifica come requisito di ammissione, secondo ANAC, non dimostra la capacità tecnico-professionale dei concorrenti, ma costituisce un’ingerenza eccessiva e immotivata nell’organizzazione interna di un’impresa privata, in contrasto con la libertà di iniziativa economica tutelata dall’art. 41 della Costituzione.

Criteri contestati a confronto: cosa dice ANAC e cosa cambia

 

Verifiche e correttivi del RUP sui criteri di gara pro-uscente

Chi predispone o revisiona una lex specialis per servizi di riscossione, o più in generale per concessioni di servizi pubblici locali, dovrebbe seguire alcuni passaggi operativi per evitare le criticità rilevate da ANAC:

• Verificare la funzione reale di ogni criterio premiale: chiedersi se un sub-criterio tecnico misura davvero la qualità dell’offerta o finisce per fotografare, di fatto, la struttura già esistente del gestore uscente.
• Documentare per iscritto la giustificazione tecnica: ogni criterio che valorizza prossimità territoriale, personale o sportelli già attivi deve essere motivato con esigenze organizzative specifiche e proporzionate, non genericamente presunte.
• Distinguere partecipazione da esecuzione: le esigenze di prossimità territoriale o di presidio organizzativo vanno spostate, quando possibile, tra le condizioni di esecuzione del contratto, non tra i requisiti che filtrano l’accesso alla gara.
• Correlare i requisiti di capacità tecnica alla prestazione richiesta: evitare di imporre qualifiche professionali specifiche (come “Dirigente”) se la stessa funzione può essere svolta da altre figure interne all’impresa.
• Attivare l’autotutela prima della scadenza dei termini: se in fase di verifica interna emergono clausole simili a quelle censurate, la stazione appaltante può correggere gli atti di gara autonomamente, senza attendere un’istanza di parere o un ricorso.
• Valutare l’impatto sulla platea dei concorrenti: prima di pubblicare il bando, stimare se le clausole previste rischiano di scoraggiare operatori privi della struttura organizzativa richiesta, riducendo artificialmente la concorrenza.

FAQ

Un criterio che premia la presenza di sportelli sul territorio è sempre vietato in una gara pubblica?

No, non è vietato in assoluto. Diventa illegittimo quando non è sorretto da una giustificazione tecnica proporzionata e finisce per avvantaggiare sistematicamente l’operatore già radicato, in particolare il gestore uscente, scoraggiando la partecipazione di altri operatori.

Cosa deve fare la stazione appaltante se un concorrente contesta un criterio di gara ritenuto favorevole all’uscente?

Può valutare l’autotutela, correggendo o eliminando la clausola contestata prima della scadenza dei termini di gara, oppure attendere l’esito di un’istanza di parere di precontenzioso presentata ad ANAC, come avvenuto nel caso di Misiliscemi.

È legittimo richiedere che il concessionario abbia in organico un Dirigente come requisito di partecipazione?

Secondo ANAC, di norma no, salvo motivazione specifica. Le funzioni tipiche di un dirigente possono essere svolte da altre figure professionali interne all’impresa, e richiedere quella specifica qualifica non dimostra maggiore capacità tecnica del concorrente.

Qual è la differenza tra requisito di partecipazione e requisito di esecuzione in una gara d’appalto?

Il requisito di partecipazione seleziona chi può concorrere alla gara; il requisito di esecuzione disciplina come il servizio dovrà essere svolto da chi risulterà aggiudicatario. Una clausola sulla presenza territoriale, ad esempio, può essere legittima solo se collocata tra le condizioni di esecuzione.

Cosa rischia una stazione appaltante che mantiene criteri di gara favorevoli all’uscente?

Rischia l’annullamento, in sede di autotutela o a seguito di ricorso, delle disposizioni della lex specialis ritenute illegittime, con possibile necessità di rimodulare o ripetere le fasi di valutazione delle offerte già presentate.

Il parere di precontenzioso ANAC è vincolante per la stazione appaltante?

Il parere di precontenzioso non ha la stessa efficacia di una sentenza, ma orienta fortemente le amministrazioni: la mancata adeguazione espone la stazione appaltante al rischio concreto di soccombenza in un successivo ricorso giurisdizionale.

Quali servizi pubblici locali sono più esposti a questo tipo di censura sui criteri di gara?

Sono particolarmente esposte le concessioni di servizi che richiedono una presenza fisica sul territorio, come la riscossione di tributi locali, la gestione di sportelli al pubblico o servizi di prossimità, dove il rischio di clausole “su misura” per il gestore uscente è più concreto.

 

Cosa insegna la prassi ANAC: riferimenti normativi e fonti

• Parere di precontenzioso ANAC n. 244 del 24 giugno 2026 — relativo all’affidamento in concessione del servizio di riscossione delle entrate tributarie del Comune di Misiliscemi (TP), stazione unica di committenza Comune di Erice.
• Art. 3 del Codice dei Contratti Pubblici — principio di accesso al mercato, richiamato da ANAC come criterio guida per bilanciare esigenze organizzative della stazione appaltante e apertura alla concorrenza.
• Art. 41 della Costituzione — libertà di iniziativa economica privata, richiamato in relazione all’ingerenza sull’organigramma aziendale del concessionario.
• Principio della par condicio competitorum — applicato ai criteri di valutazione dell’offerta tecnica e ai requisiti di partecipazione nelle concessioni di servizi pubblici locali.

A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA.

Fonte: Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), Parere di precontenzioso n. 244 del 24 giugno 2026, pubblicato il 24 luglio 2026 — anticorruzione.it