I chiarimenti di gara non possono modificare i requisiti di partecipazione

In sintesi

ANAC, con la delibera n. 270 del 7 luglio 2026, ha stabilito che i chiarimenti pubblicati da una stazione appaltante durante una gara possono solo interpretare in modo univoco una clausola del bando, non modificarne il contenuto sostanziale. Nel caso del servizio di portierato del Comune di Maddaloni (Caserta, importo 1.078.827 euro), la stazione appaltante aveva ampliato tramite chiarimenti il periodo utile per comprovare il requisito di capacità tecnica (da tre a dieci anni) e aggiunto un requisito di fatturato non previsto nel disciplinare. Per ANAC si tratta di una modifica non consentita della lex specialis, che impone la sospensione della procedura, la riapertura dei termini e la ripubblicazione degli atti nelle forme previste per il bando.

Il caso: il servizio di portierato del Comune di Maddaloni

Il Comune di Maddaloni, in provincia di Caserta, aveva indetto una procedura aperta telematica per l’affidamento del servizio di portierato presso le proprie sedi, per un importo di 1.078.827 euro. Il disciplinare di gara richiedeva, quale requisito di capacità tecnica e professionale, l’aver svolto almeno un servizio analogo nell’ultimo triennio a favore di enti locali con popolazione superiore a 30.000 abitanti.

Dopo la pubblicazione del bando, la stazione appaltante ha pubblicato sulla piattaforma di gara alcuni chiarimenti che, secondo quanto rilevato da ANAC nel parere di precontenzioso, non si limitavano a spiegare il requisito già previsto, ma lo ampliavano su due fronti distinti: da un lato estendevano da tre a dieci anni il periodo utile per la comprova dell’esperienza pregressa; dall’altro introducevano un requisito dimensionale del tutto nuovo, legato al fatturato, richiedendo che l’importo dei servizi analoghi svolti fosse pari o superiore all’importo della concessione da affidare.

Un operatore economico ha quindi presentato istanza di precontenzioso, portando la questione all’esame dell’Autorità.

Chiarimento o modifica? Il principio di diritto affermato da ANAC

Il nucleo del parere ANAC riguarda un tema ricorrente nelle procedure di gara: fin dove può spingersi un chiarimento della stazione appaltante senza sconfinare in una modifica illegittima degli atti di gara.

Secondo ANAC, i chiarimenti possono arrivare fino al limite dell’interpretazione autentica di una clausola, cioè possono rendere inequivocabile il modo di intendere un requisito già previsto a pena di esclusione. Quando invece il chiarimento incide sull’essenza stessa del requisito, si determina una modifica non consentita delle regole di selezione, in contrasto con il principio di par condicio tra i concorrenti e con l’affidamento riposto dagli operatori economici sulla lex specialis di gara, oggi espressamente tutelato tra i principi generali del Codice dei Contratti Pubblici.

Nel caso di Maddaloni, ANAC ha ritenuto che l’estensione del periodo di comprova e l’aggiunta del requisito di fatturato costituissero integrazione e rettifica della lex specialis, non ammissibili tramite semplice chiarimento, perché quest’ultimo non può avere contenuto provvedimentale ma solo, al massimo, funzione chiarificatrice.

Interpretazione autentica e modifica sostanziale: la differenza in sintesi

Per orientarsi nella prassi delle gare pubbliche, è utile fissare una distinzione operativa chiara.

Interpretazione autentica ammessa: il chiarimento scioglie un’ambiguità testuale già presente nella clausola, senza aggiungere né togliere contenuto sostanziale al requisito, e resta coerente con il significato che un operatore diligente avrebbe potuto ragionevolmente attribuire al testo originario del bando.

Modifica non ammessa: il chiarimento amplia, restringe o aggiunge un elemento dimensionale, temporale o economico del requisito che non era ricavabile dal testo originario, alterando così la platea dei concorrenti potenzialmente ammissibili alla gara.

Questa distinzione è il criterio che RUP e commissioni di gara devono applicare ogni volta che si accingono a rispondere a un quesito tramite la piattaforma telematica di gara.

Requisiti modificati a confronto: disciplinare vs. chiarimenti

La tabella seguente riepiloga in modo sintetico la differenza tra quanto previsto originariamente dal disciplinare del Comune di Maddaloni e quanto introdotto tramite i chiarimenti, secondo la ricostruzione di ANAC.

 

Verifiche e adempimenti del RUP dopo il parere ANAC

Il parere n. 270/2026 impone alla stazione appaltante coinvolta, e più in generale suggerisce a tutti i RUP, una sequenza di adempimenti precisi da seguire quando un chiarimento rischia di alterare un requisito di partecipazione:

• Sospendere la procedura non appena si rilevi che un chiarimento pubblicato ha inciso sull’essenza di un requisito previsto a pena di esclusione.
• Verificare la coerenza tra il testo originario del bando/disciplinare e ogni chiarimento pubblicato, prima della sua diffusione, per evitare interventi che eccedano la mera funzione interpretativa.
• Adottare formalmente la modifica della legge di gara come atto autonomo, qualora si intenda effettivamente cambiare un requisito, e non veicolarla tramite un semplice chiarimento.
• Pubblicare la modifica con le medesime forme di pubblicità previste per il bando originario, garantendo la conoscibilità a tutti i potenziali concorrenti.
• Riaprire i termini di presentazione delle offerte, per consentire la partecipazione anche agli operatori economici che, con i nuovi requisiti, potrebbero ora risultare idonei o che avrebbero potuto strutturare diversamente la propria offerta.
• Valutare l’esercizio dell’autotutela, fatti salvi comunque i relativi poteri discrezionali dell’amministrazione, per correggere gli atti di gara viziati.

L’inosservanza di questa sequenza espone la procedura al rischio di ricorso e di successivo annullamento in sede giurisdizionale o di ulteriore intervento di precontenzioso ANAC.

FAQ

I chiarimenti pubblicati durante una gara possono modificare i requisiti di partecipazione?

No. Secondo ANAC, i chiarimenti possono solo interpretare in modo inequivocabile un requisito già previsto nel bando, ma non possono ampliarlo, restringerlo o introdurne uno nuovo. Se ciò accade, si tratta di una modifica illegittima della lex specialis di gara.

Cosa deve fare la stazione appaltante se un chiarimento ha di fatto modificato un requisito?

Deve sospendere la procedura, adottare formalmente la modifica come atto autonomo, pubblicarla con le stesse forme previste per il bando originario e riaprire i termini di presentazione delle offerte, fatti salvi i poteri di autotutela.

Cosa si intende per interpretazione autentica di una clausola di gara?

È il chiarimento che rende noto in modo univoco il significato di una clausola già presente nel bando, senza aggiungere elementi sostanziali nuovi al requisito. È l’unico tipo di chiarimento ammesso senza necessità di modificare formalmente gli atti di gara.

Quali sono state le modifiche contestate nel caso del Comune di Maddaloni?

La stazione appaltante ha esteso da tre a dieci anni il periodo utile per comprovare il requisito di esperienza e ha aggiunto un requisito di fatturato non previsto originariamente, chiedendo che l’importo dei servizi analoghi fosse pari o superiore all’importo della concessione.

Un operatore economico può contestare un chiarimento che ritiene illegittimo?

Sì, può presentare istanza di precontenzioso ad ANAC oppure proporre ricorso al giudice amministrativo competente, se ritiene che il chiarimento abbia modificato in modo sostanziale un requisito di partecipazione alterando la platea dei concorrenti.

Perché la riapertura dei termini è necessaria in questi casi?

Perché la modifica di un requisito può rendere ammissibili operatori economici che con la versione originaria del bando non lo erano, o indurre altri a strutturare diversamente la propria offerta; riaprire i termini garantisce la par condicio tra tutti i potenziali concorrenti.

Cosa rischia una stazione appaltante che modifica un requisito solo tramite chiarimento?

Rischia l’annullamento della procedura in sede di precontenzioso o giurisdizionale, oltre a un possibile allungamento dei tempi di affidamento causato dalla necessità di rimettere in gara la procedura secondo le forme corrette.

 

Cosa insegna la prassi ANAC: riferimenti normativi e fonti

• ANAC, parere di precontenzioso, delibera n. 270 approvata dal Consiglio dell’Autorità del 7 luglio 2026, relativa alla procedura del Comune di Maddaloni (CE).
• Principio di par condicio tra i concorrenti nelle procedure di affidamento pubblico.
• Principio di buona fede e legittimo affidamento sulla lex specialis di gara, tra i principi generali del Codice dei Contratti Pubblici.
• Divieto di attribuire ai chiarimenti contenuto provvedimentale, con funzione limitata all’interpretazione autentica delle clausole del bando.

A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA.

Fonte: ANAC, parere di precontenzioso, delibera n. 270/2026, 23/07/2026