Il subappaltatore ha diritto di accesso ai SAL straordinari dell’appaltatore

In sintesi

Il TAR Toscana, Sez. III, con la sentenza 20 luglio 2026, n. 1567, ha riconosciuto al subappaltatore il diritto di accesso ai certificati di pagamento straordinario emessi dalla stazione appaltante in favore dell’appaltatore ai sensi dell’art. 26 del d.l. n. 50/2022, anche in presenza dell’opposizione di quest’ultimo. Il giudice amministrativo ha ribadito che il subappaltatore è portatore di un interesse differenziato alla conoscenza degli atti relativi ai pagamenti dell’appalto principale, utile a tutelare la propria posizione creditoria nei confronti dell’appaltatore o della stazione appaltante. La verifica sulla spettanza delle somme resta invece estranea al giudizio sull’accesso. La stazione appaltante, l’Azienda Ospedaliero-Universitaria Senese, dovrà rilasciare le certificazioni entro 30 giorni dalla pubblicazione della sentenza.

Il caso: l’accesso negato ai certificati SAL straordinari dell’appaltatore

La vicenda riguarda una società subappaltatrice dei lavori di ristrutturazione dell’ex blocco operatorio di ortopedia dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria Senese.

Il 20 febbraio 2026 l’impresa presentava istanza di accesso agli atti per ottenere copia di quattro certificati di pagamento straordinario, emessi ai sensi dell’art. 26 del d.l. n. 50/2022 in favore dell’appaltatrice dei lavori. A seguito dell’opposizione formulata dall’appaltatrice controinteressata, la stazione appaltante respingeva l’istanza con nota del 26 marzo 2026, ritenendo insussistente in capo alla subappaltatrice una posizione giuridicamente legittimante.

Il subappaltatore impugnava quindi il diniego dinanzi al TAR Toscana, chiedendone l’annullamento e l’ordine di esibizione dei documenti. Il TAR ha accolto integralmente il ricorso, annullando il diniego e ordinando alla stazione appaltante il rilascio delle certificazioni richieste, con condanna dell’amministrazione al pagamento delle spese di lite.

Il principio di diritto: l’interesse qualificato del subappaltatore

Il TAR Toscana muove da un orientamento giurisprudenziale consolidato, secondo cui il subappaltatore vanta un “apprezzabile e differenziato interesse all’accesso alla documentazione” relativa all’appalto, funzionale a tutelare la propria posizione di subcontraente nei confronti della stazione appaltante o dell’appaltatore.

Questo principio, già affermato dal TAR Piemonte nel 2004, è stato ripreso e ampliato dal Consiglio di Stato, che ha esteso il diritto di accesso documentale ex art. 22 della legge n. 241/1990 anche al registro di contabilità e agli atti relativi ai pagamenti eseguiti dalla stazione appaltante, pur trattandosi formalmente di rapporti interni tra amministrazione e appaltatore.

La ragione è che tali documenti attengono comunque all’esecuzione di un’opera pubblica e quindi a un ambito di rilevanza pubblicistica, non sottratto all’obbligo di ostensione.

Nel caso deciso dal TAR Toscana, la ricorrente ha dimostrato la propria qualità di subappaltatrice dei lavori affidati alla controinteressata, elemento sufficiente a fondare un interesse strumentale alla conoscenza della documentazione sui pagamenti eseguiti dall’amministrazione.

Accesso e diritto al pagamento sono questioni distinte

Un passaggio operativo rilevante della sentenza riguarda la distinzione tra accesso documentale e accertamento del credito.

Il TAR precisa che la verifica sulla spettanza o meno dei corrispettivi straordinari ai sensi dell’art. 26 del d.l. n. 50/2022 è questione riservata al giudice competente sul merito del rapporto ed esula dal giudizio sull’accesso.

In altre parole, ottenere la copia dei certificati SAL straordinari non comporta, di per sé, alcun automatismo nel riconoscimento delle somme al subappaltatore. L’accesso consente di acquisire la documentazione necessaria per conoscere gli atti e, se del caso, tutelare la propria posizione, mentre la verifica sull’effettiva spettanza delle somme resta una questione distinta.

Cosa sono i certificati di pagamento straordinario ex art. 26 d.l. 50/2022

L’art. 26 del d.l. 17 maggio 2022, n. 50, il cosiddetto Decreto Aiuti, convertito con legge n. 91/2022, ha introdotto un meccanismo straordinario di compensazione dei maggiori costi sostenuti dalle imprese esecutrici di lavori pubblici per l’acquisto di materiali da costruzione, carburanti e prodotti energetici, in ragione dei picchi inflattivi registrati a partire dal 2021.

Il meccanismo prevede il riconoscimento dei maggiori importi, al netto dei ribassi di gara, nella misura del 90%, con emissione di appositi certificati di pagamento, anche in forma “straordinaria” per le lavorazioni già contabilizzate al momento dell’entrata in vigore del decreto.

La disciplina, più volte prorogata, da ultimo con la legge di bilancio 2025, copre le lavorazioni eseguite e contabilizzate fino al 31 dicembre 2025, in attesa dell’entrata a regime del meccanismo ordinario di revisione dei prezzi previsto dall’art. 60 del d.lgs. n. 36/2023.

Il diritto di accesso del subappaltatore nella giurisprudenza: quadro di sintesi

La sentenza del TAR Toscana si inserisce in un filone giurisprudenziale coerente, che negli anni ha progressivamente riconosciuto al subappaltatore un accesso via via più ampio agli atti dell’appalto principale.

Verifiche e adempimenti del RUP sulle istanze di accesso del subappaltatore

Per gestire correttamente un’istanza di accesso proveniente da un subappaltatore, RUP e uffici gare dovrebbero seguire alcuni passaggi operativi:

• Verificare la qualità di subappaltatore autorizzato o dichiarato in relazione allo specifico appalto oggetto della richiesta.
• Valutare la sussistenza di un interesse differenziato e concreto, e non meramente generico o emulativo, alla conoscenza degli atti richiesti.
• Coinvolgere l’appaltatore controinteressato, dandogli comunicazione dell’istanza e consentendogli di formulare opposizione motivata.
• Non subordinare l’accesso alla dimostrazione della fondatezza del credito sottostante: la spettanza delle somme è questione distinta dall’accesso.
• Motivare puntualmente l’eventuale diniego, indicando le ragioni specifiche per cui la posizione del richiedente non sarebbe legittimante.
• Rispettare i termini procedimentali di legge per il riscontro all’istanza ed eseguire tempestivamente un eventuale ordine giudiziale di esibizione.
• Conservare la documentazione istruttoria, utile in caso di successivo giudizio ex art. 116 c.p.a.

FAQ

Il subappaltatore ha sempre diritto di accedere ai documenti dell’appalto principale?

No, non in modo automatico. Deve dimostrare un interesse differenziato e concreto, tipicamente collegato all’esigenza di tutelare la propria posizione creditoria o contrattuale nei confronti dell’appaltatore o della stazione appaltante. La giurisprudenza richiede un collegamento effettivo tra i documenti richiesti e tale esigenza di tutela.

Cosa sono i certificati SAL straordinari ex art. 26 d.l. 50/2022?

Sono i certificati di pagamento con cui la stazione appaltante riconosce all’appaltatore i maggiori importi dovuti per l’aumento eccezionale dei prezzi di materiali da costruzione e prodotti energetici, secondo il meccanismo di compensazione straordinaria introdotto dal Decreto Aiuti nel 2022.

L’appaltatore può opporsi all’accesso richiesto dal subappaltatore?

Sì. L’appaltatore, in quanto controinteressato, può presentare opposizione motivata all’istanza di accesso. L’amministrazione deve valutare tale opposizione, ma non può respingere l’istanza sulla sola base del dissenso dell’appaltatore, se il subappaltatore dimostra un interesse qualificato.

L’accesso ai certificati SAL comporta automaticamente il diritto al pagamento del subappaltatore?

No. Come chiarito dal TAR Toscana, l’accesso documentale e l’accertamento della spettanza dei corrispettivi sono questioni distinte. Ottenere copia dei certificati consente solo di conoscere gli atti, mentre la verifica sul credito resta di competenza del giudice del merito del rapporto.

Quali sono i tempi per ottenere i documenti dopo una sentenza favorevole?

Nel caso deciso, il TAR ha ordinato all’amministrazione di rilasciare copia degli atti richiesti entro trenta giorni dalla pubblicazione della sentenza. Il rispetto di tale termine è vincolante per l’amministrazione soccombente.

Quali norme disciplinano il diritto di accesso negli appalti pubblici?

Il riferimento generale è agli articoli 22 e 24 della legge n. 241/1990 sul diritto di accesso ai documenti amministrativi, integrati dalle disposizioni sulla trasparenza e sull’accesso agli atti di gara previste dal Codice dei contratti pubblici, d.lgs. n. 36/2023.

Cosa deve fare il RUP se riceve un’istanza di accesso da un subappaltatore su atti riguardanti l’appaltatore?

Il RUP deve verificare la qualità di subappaltatore del richiedente, valutare la sussistenza di un interesse differenziato, sentire l’appaltatore controinteressato e motivare puntualmente l’eventuale diniego, tenendo distinta la valutazione sull’accesso da quella sulla fondatezza del credito.

Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti

• Artt. 22 e 24, legge 7 agosto 1990, n. 241 — diritto di accesso ai documenti amministrativi.
• Art. 26, d.l. 17 maggio 2022, n. 50, conv. l. 91/2022 (Decreto Aiuti) — compensazione straordinaria caro materiali.
• Art. 60, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 — Codice dei contratti pubblici, revisione prezzi.
• TAR Toscana, Sez. III, sentenza 20 luglio 2026, n. 1567.
• TAR Piemonte, Sez. I, 24 aprile 2004, n. 1175.
• Consiglio di Stato, Sez. V, 8 giugno 2000, n. 3253.
• Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 novembre 2003, n. 7301.
• Consiglio di Stato, Sez. IV, 5 settembre 2007, n. 4645.

A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA.

Fonte: TAR Toscana, Sez. III, sentenza 20 luglio 2026, n. 1567 (testo integrale consultato su giurisprudenzappalti.it); giurisprudenzappalti.it, articolo a cura di Roberto Donati, 20-21 luglio 2026.