Project financing senza prelazione: le proposte ANAC per riequilibrare concorrenza e attrattività

In sintesi

Dopo la sentenza della Corte di giustizia UE del 5 febbraio 2026 (causa C-810/24), che ha dichiarato incompatibile con il diritto europeo il diritto di prelazione riconosciuto al promotore nella finanza di progetto, ANAC è stata audita l8 luglio 2026 dalla VIII Commissione della Camera. Il presidente Giuseppe Busia ha proposto due leve per mantenere attrattivo lo strumento senza distorcere la concorrenza: una soglia minima di miglioramento per giustificare offerte alternative a quella del promotore, e forme di indennizzo economico al promotore non aggiudicatario. Ha inoltre indicato un approccio differenziato per la gestione delle procedure in corso, a seconda dello stato di avanzamento di ciascuna gara.

La sentenza della Corte di giustizia dellUnione europea del 5 febbraio 2026 (causa C-810/24, Seconda Sezione) ha stabilito che il diritto di prelazione riconosciuto al promotore nella finanza di progetto ad iniziativa privata non è conforme ai principi dellordinamento europeo. La pronuncia è nata da un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato (Sezione V, ordinanza n. 9449/2024) relativo a una gara del Comune di Milano per servizi igienici pubblici automatizzati e impianti pubblicitari, del valore di oltre 34 milioni di euro, in cui il promotore aveva esercitato la prelazione allineandosi allofferta economica vincente dopo averla conosciuta.

I giudici europei hanno chiarito che consentire al solo promotore di adeguare la propria offerta a quella già dichiarata vincente, per ottenere comunque laggiudicazione, altera la parità di trattamento tra concorrenti sancita dalla direttiva 2014/23/UE sulle concessioni e dallarticolo 49 del TFUE. La norma interessata è larticolo 183, comma 15, del previgente Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50/2016), il cui meccanismo è oggi confluito, con alcune modifiche, nellarticolo 193 del d.lgs. n. 36/2023.

Intervenendo in audizione l8 luglio 2026 davanti alla VIII Commissione (Ambiente, territorio e lavori pubblici) della Camera dei deputati, nellambito dellesame delle risoluzioni presentate dagli onorevoli Erica Mazzetti e Angelo Bonelli, il presidente di ANAC Giuseppe Busia ha osservato che la sentenza non è arrivata inaspettata e conferma criticità già segnalate dallAutorità, a partire dagli effetti restrittivi sulla concorrenza riscontrati in numerose procedure con un unico partecipante.

La sentenza della Corte di giustizia UE e il diritto di prelazione

La sentenza della Corte di giustizia dellUnione europea del 5 febbraio 2026 (causa C-810/24, Seconda Sezione) ha stabilito che il diritto di prelazione riconosciuto al promotore nella finanza di progetto ad iniziativa privata non è conforme ai principi dellordinamento europeo. La pronuncia è nata da un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato (Sezione V, ordinanza n. 9449/2024) relativo a una gara del Comune di Milano per servizi igienici pubblici automatizzati e impianti pubblicitari, del valore di oltre 34 milioni di euro, in cui il promotore aveva esercitato la prelazione allineandosi allofferta economica vincente dopo averla conosciuta.

I giudici europei hanno chiarito che consentire al solo promotore di adeguare la propria offerta a quella già dichiarata vincente, per ottenere comunque laggiudicazione, altera la parità di trattamento tra concorrenti sancita dalla direttiva 2014/23/UE sulle concessioni e dallarticolo 49 del TFUE. La norma interessata è larticolo 183, comma 15, del previgente Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50/2016), il cui meccanismo è oggi confluito, con alcune modifiche, nellarticolo 193 del d.lgs. n. 36/2023.

Cosè il diritto di prelazione nel project financing e perché è stato bocciato

Il diritto di prelazione era la facoltà, riconosciuta al soggetto promotore di uniniziativa di finanza di progetto, di ottenere comunque laggiudicazione del contratto anche quando la propria offerta non fosse risultata la migliore, purché si allineasse alle condizioni offerte dal concorrente vincitore. Il meccanismo nasceva per compensare limpegno progettuale sostenuto dal promotore nella fase di ideazione dellopera, ma finiva per svuotare di significato lesito della gara, disincentivando la partecipazione degli altri operatori economici.

Secondo Busia, il nodo da sciogliere ora è duplice: da un lato occorre continuare a invogliare lutilizzo dello strumento, dallaltro evitare di favorire eccessivamente il promotore rispetto agli altri concorrenti, rafforzando al tempo stesso la contendibilità del mercato e la qualità delle proposte progettuali.

Le proposte ANAC per riequilibrare concorrenza e attrattività dello strumento

Per superare la prelazione senza disincentivare gli investimenti privati, ANAC ha indicato due direttrici principali di intervento su una futura revisione della disciplina.

La prima leva riguarda la valutazione delle offerte alternative: lamministrazione dovrebbe poter preferire una proposta diversa da quella del promotore solo quando questa superi una soglia minima di miglioramento tecnico, evitando così che vengano premiate migliorie marginali prive di reale valore aggiunto. Questo meccanismo, secondo ANAC, spingerebbe lo stesso promotore a formulare proposte più puntuali e qualitativamente solide sin dallorigine.

La seconda leva è di natura economica: introdurre forme di incentivazione o indennizzo a favore del promotore non aggiudicatario, comprensive non solo del rimborso dei costi vivi sostenuti per lattività progettuale, ma anche di un premio aggiuntivo che riconosca il valore dellidea progettuale, a carico del concessionario individuato allesito della procedura.

Sul fronte della gestione della fase transitoria, ANAC ha suggerito un approccio differenziato in base allo stato di avanzamento delle procedure che contengono ancora la clausola di prelazione:

• procedure già aggiudicate o in fase esecutiva: il rapporto contrattuale va conservato;
• procedure con termini scaduti ma valutazione ancora in corso: si può ricorrere allannullamento in autotutela;
• procedure con termini non ancora scaduti: è possibile prorogarli, consentendo la modifica delle proposte sulla base di una legge di gara priva della clausola di prelazione, tramite un intervento legislativo mirato e uninterlocuzione con la Commissione europea.

Per le gare più avanzate, in cui le offerte siano già state presentate, ANAC ritiene che sia difficile salvare la procedura in essere: lamministrazione dovrebbe riproporre il bando eliminando ogni riferimento alla prelazione, prevedendo un indennizzo per il promotore non aggiudicatario e un tempo congruo per la presentazione di nuove proposte.

Tra gli ulteriori interventi indicati, ANAC ha proposto lintroduzione di una soglia minima di valore per evitare il ricorso al partenariato pubblico-privato per affidamenti di modesta entità — richiamando, come esempio di uso improprio dello strumento, il ricorso al project financing perfino per i distributori automatici di alimenti e bevande. Ha inoltre segnalato lesigenza di una programmazione pubblica chiara delle iniziative private, di una riduzione degli oneri documentali richiesti agli operatori economici per aumentare la partecipazione alle gare, e di un investimento nelle competenze degli enti concedenti, anche attraverso centrali di committenza specializzate in partenariato pubblico-privato. Infine, ANAC ha ribadito la centralità di una corretta allocazione dei rischi, per evitare che le criticità progettuali o realizzative finiscano per gravare sul settore pubblico, trasformandosi di fatto in debito.

Confronto tra le misure proposte da ANAC

Ambito di intervento	Problema riscontrato	Proposta ANAC
Valutazione offerte alternative	Migliorie marginali che scavalcano il promotore	Soglia minima di miglioramento tecnico per preferire lofferta alternativa
Compenso al promotore	Rischio di disincentivare liniziativa privata	Rimborso costi vivi + premio di ideazione a carico del concessionario
Procedure in corso	Incertezza sugli effetti della sentenza UE	Approccio differenziato in base allo stato della procedura
Soglia di accesso al PPP	Uso dello strumento per affidamenti di modesta entità	Introduzione di una soglia minima di valore
Capacità amministrativa	Scarsa partecipazione, oneri documentali elevati	Centrali di committenza specializzate, riduzione oneri, qualificazione ad hoc

 

Verifiche e adempimenti del RUP nella fase transitoria

Per i RUP e le stazioni appaltanti che gestiscono procedure di project financing con clausola di prelazione ancora attive, è utile seguire una sequenza operativa di verifica.

1. Ricostruire lo stato della procedura: verificare se la gara è già aggiudicata, in fase esecutiva, con termini scaduti e valutazione in corso, oppure con termini ancora aperti.
2. Valutare lapplicabilità dellautotutela: nei casi con termini scaduti e valutazione non conclusa, verificare i presupposti per un annullamento in autotutela della clausola di prelazione, motivandolo con riferimento alla sentenza C-810/24.
3. Predisporre eventuali proroghe dei termini: quando i termini di presentazione non sono ancora scaduti, valutare la modifica della legge di gara per eliminare la prelazione, in attesa di un intervento normativo di riferimento.
4. Documentare lindennizzo eventualmente dovuto: per le procedure con offerte già presentate, predisporre gli atti che regolano il rimborso o lindennizzo al promotore non aggiudicatario, in caso di riproposizione del bando.
5. Aggiornare gli atti di gara futuri: eliminare stabilmente ogni riferimento al diritto di prelazione nei nuovi bandi di project financing, in attesa dellauspicato intervento legislativo.
6. Monitorare levoluzione normativa: seguire gli sviluppi legislativi e le eventuali linee guida ANAC o interlocuzioni con la Commissione europea sul tema.

FAQ

La sentenza della Corte di giustizia UE del 5 febbraio 2026 ha abolito del tutto il project financing in Italia?

No. La sentenza ha dichiarato incompatibile con il diritto UE solo il meccanismo del diritto di prelazione a favore del promotore, non lo strumento del project financing in sé. ANAC ha proposto una revisione della disciplina che preservi lattrattività dello strumento senza il meccanismo di prelazione.

Cosa succede alle gare di project financing già aggiudicate prima della sentenza C-810/24?

Secondo lorientamento espresso da ANAC in audizione, le procedure già aggiudicate o già in fase esecutiva possono conservare il rapporto contrattuale in essere, senza necessità di rimetterle in discussione.

È possibile ricorrere allautotutela per eliminare la clausola di prelazione da una gara in corso?

Sì, secondo ANAC lannullamento in autotutela è percorribile quando i termini per la presentazione di offerte o proposte sono scaduti ma la valutazione è ancora in corso, proprio per adeguare la procedura al principio espresso dalla Corte di giustizia UE.

Il promotore che perde la prelazione ha diritto a un indennizzo?

ANAC ha proposto di riconoscere al promotore non aggiudicatario non solo il rimborso dei costi vivi sostenuti per lattività progettuale, ma anche un premio aggiuntivo di ideazione, a carico del concessionario individuato allesito della gara.

Esiste una soglia di valore sotto la quale non si può usare il partenariato pubblico-privato?

Non ancora nella disciplina vigente. ANAC ha proposto di introdurne una, segnalando casi di ricorso allo strumento anche per affidamenti di modesta entità, come i distributori automatici di alimenti e bevande.

Qual è la norma di riferimento oggi per il diritto di prelazione nel project financing?

Il meccanismo era previsto dallarticolo 183, comma 15, del d.lgs. n. 50/2016 ed è oggi confluito, con modifiche, nellarticolo 193 del d.lgs. n. 36/2023, disposizione al centro del confronto normativo in corso dopo la sentenza UE.

Le proposte di ANAC sono già legge?

No. Si tratta di indicazioni fornite in sede di audizione parlamentare, nellambito dellesame di risoluzioni alla Camera. Un intervento legislativo che le recepisca non è stato ancora adottato: si raccomanda di verificare gli sviluppi normativi su fonti ufficiali prima di adeguare le procedure di gara.

 

Cosa insegna la prassi: riferimenti normativi e fonti

• Corte di giustizia UE, Seconda Sezione, sentenza 5 febbraio 2026, causa C-810/24
• Consiglio di Stato, Sezione V, ordinanza di rinvio pregiudiziale n. 9449/2024
• Articolo 183, comma 15, d.lgs. n. 50/2016 (previgente Codice dei contratti pubblici)
• Articolo 193, d.lgs. n. 36/2023 (Codice dei Contratti Pubblici vigente)
• Direttiva 2014/23/UE sullaggiudicazione dei contratti di concessione
• Articolo 49 TFUE
• Audizione del Presidente ANAC Giuseppe Busia, VIII Commissione (Ambiente, territorio e lavori pubblici) della Camera dei deputati, 8 luglio 2026
• Risoluzione parlamentare n. 7/00375 (on. Erica Mazzetti)
• Risoluzione parlamentare n. 7/00390 (on. Angelo Bonelli)

A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA.

Fonte: ANAC, Newsletter n. 13 del 15 luglio 2026, www.anticorruzione.it — Audizione del Presidente Giuseppe Busia, VIII Commissione della Camera dei deputati, 8 luglio 2026.