La programmazione, pur costituendo fase strutturale del ciclo di vita del contratto pubblico e dovere funzionale dellamministrazione, opera principalmente come presidio di razionalità gestionale, tempestività ed efficienza, senza che dalla sua eventuale carenza discenda, di per sé, un effetto automaticamente invalidante sulle procedure di affidamento successive.
Questo quanto stabilito da Tar Toscana, Sez. II, 16/06/2026, n. 1231:
La doglianza non è fondata.
Ai sensi dellart. 37 d.lgs. 36/2023, la programmazione di servizi e forniture costituisce segmento ordinario e strutturale del ciclo di vita del contratto pubblico, imponendo alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti ladozione del programma triennale degli acquisti di beni e servizi, approvato nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio (e, per gli enti locali, secondo le regole della programmazione economico‑finanziaria e i principi contabili), quale strumento di pianificazione, trasparenza e razionalizzazione della spesa. In particolare, per la parte relativa a beni e servizi, il comma 3 stabilisce che il programma triennale e i relativi aggiornamenti annuali devono indicare gli acquisti di importo stimato pari o superiore alla soglia di cui allart. 50, comma 1, lett. b), così delimitando lambito oggettivo dellobbligo programmatorio per gli affidamenti sopra‑soglia interna del Codice.
Lart. 37 prevede inoltre un obbligo di pubblicazione del programma triennale e dei suoi aggiornamenti annuali sia sul sito istituzionale sia nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici, così assicurando conoscibilità esterna e verificabilità del quadro esigenziale e delle scelte allocative dellAmministrazione.
La disposizione precisa, altresì, che essa non si applica alla pianificazione delle attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza (piano distinto), ferma restando la necessità di raccordo tra programmazione della singola amministrazione e strumenti di centralizzazione, secondo quanto stabilito dal rinvio attuativo.
In chiusura, il comma 6 rinvia allAllegato I.5, che definisce in modo puntuale gli schemi tipo, gli ordini di priorità, le condizioni per modificare la programmazione e per procedere ad acquisti non previsti, nonché le modalità di raccordo con la pianificazione di centrali di committenza e soggetti aggregatori: ciò conferma che la programmazione degli acquisti (anche di servizi) non è mero adempimento formale, ma atto organizzatorio‑contabile che seleziona, priorizza e rende trasparenti le scelte di approvvigionamento, fungendo da presupposto ordinario per lavvio delle procedure di affidamento e da presidio di coerenza tra fabbisogni, risorse e scelte procedurali.
Occorre inoltre rilevare che, pur configurando la programmazione come adempimento doveroso e strutturale (programma triennale e aggiornamenti annuali, obblighi di pubblicazione e rinvio allAllegato I.5 per schemi e condizioni di modifica), il d.lgs. 36/2023 non prevede che la mancata programmazione di un acquisto di servizi o forniture determini ipso iure una conseguenza invalidante (nullità/annullabilità automatica) degli atti della procedura di affidamento successiva.
Lart. 37 si limita a disciplinare contenuti, soglie, pubblicità e raccordi organizzativi della programmazione, senza tipizzare una sanzione caducatoria per lipotesi di acquisto non programmato.
Ne consegue che leventuale difformità dallobbligo programmatorio, in assenza di una previsione normativa che ne sancisca linvalidità automatica, non può essere fatta valere come vizio in re ipsa dellaggiudicazione, ma, secondo limpostazione fatta propria anche dalle difese erariali, assume rilievo nel giudizio amministrativo solo ove sia dimostrata la concreta lesività sulla posizione giuridica del ricorrente (ad esempio per effetti distorsivi su concorrenza/trasparenza o per frazionamenti/elusioni), non potendo il processo trasformarsi in un controllo oggettivo sul mero rispetto della legge sganciato dallutilità pratica conseguibile.
In altri termini la programmazione, pur costituendo fase strutturale del ciclo di vita del contratto pubblico e dovere funzionale dellamministrazione, opera principalmente come presidio di razionalità gestionale, tempestività ed efficienza, senza che dalla sua eventuale carenza discenda, di per sé, un effetto automaticamente invalidante sulle procedure di affidamento successive.
La programmazione viene valorizzata dal legislatore quale matrice teleologica che giustifica lindizione della gara e impone coerenza tra fabbisogno, tempi e adempimenti, osservando che consentire tempi indeterminati e sine die per la stipula/esecuzione finirebbe per contraddire il bisogno che ha mosso lamministrazione secondo un dovere funzionale di razionale programmazione degli acquisti, con conseguente frizione rispetto ai canoni di buona amministrazione ed ai principi di economicità, efficacia e tempestività; in questa prospettiva, la programmazione rileva come criterio ordinante e parametro di coerenza dellazione amministrativa (e non come condizione legale tipizzata di validità dellaffidamento), sicché leventuale omissione non è trattata come vizio caducatorio automatico dellintera sequenza procedimentale, ma come profilo che incide sul corretto governo del procedimento e sulla sua ragionevolezza complessiva (cfr. sul punto Consiglio di Stato, sez. III, n. 6074 del 2023).
A sostegno della rilevanza dellobbligo di programmazione e delle conseguenze della sua mancanza, nel ricorso sono richiamate sia la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 27.07.2021, n. 5561 che la determinazione ANAC n. 5 del 06.11.2013, le quali però non militano nel senso indicato dalla ricorrente.
Dallesame sia della pronuncia sia delle Linee guida ANAC (Determinazione n. 5 del 06.11.2013) emerge unimpostazione sostanzialmente convergente: la programmazione è certamente qualificata come fase obbligatoria/funzionale (o comunque virtuosa e doverosa sul piano dellorganizzazione e dellimpiego razionale delle risorse), ma non viene elevata a causa autonoma e automatica di invalidità delle procedure successive.
La sua eventuale carenza assume invece rilievo in via mediata, quando si traduca in violazione di altri principi (trasparenza, concorrenza, divieto di elusione/frazionamento artificioso, razionalità dellazione e, nel lessico attuale, principio del risultato).
In particolare, la sentenza n. 5561/2021 chiarisce espressamente che «non sussiste una giurisprudenza consolidata sullefficacia della programmazione degli acquisti e dunque sulle conseguenze dellassenza della medesima», pur affermando la portata obbligatoria della programmazione (art. 21 d.lgs. 50/2016, allepoca vigente) per finalità di pianificazione e trasparenza; e precisa che, anche a volerle riconoscere una efficacia di mera programmazione come strumento di pianificazione della spesa cogente nei soli confronti dellamministrazione , non può negarsi che la sua carenza possa riflettersi su patologie ulteriori, quali la frammentazione degli affidamenti e lelusione delle regole di evidenza, specie ove manchi la motivazione sulle ragioni che consentono di effettuare acquisizioni non inserite negli elenchi (richiamo allart. 7 d.m. 14/2018).
La giurisprudenza citata, in altri termini, attribuisce maggiore pregnanza non alla carenza programmatoria in sé, ma al frazionamento temporale delle commesse pubbliche finalizzato al loro frazionamento artificioso con finalità elusive degli obblighi di evidenza pubblica, sanzionate dallart. 35, comma 6, d.lgs. 50/2016 (oggi dallart. 14 del D.Lgs. n. 36/2026), evidenziando che lartificiosità discende dallassenza di ragioni oggettive e dalla mancata esternazione motivazionale, con conseguente alterazione del corretto assetto concorrenziale e procedurale.
Parimenti, le Linee guida ANAC del 2013, pur muovendo in un contesto normativo in cui per servizi e forniture la programmazione era configurata come facoltà (programma annuale) e non come obbligo generalizzato, la qualificano come momento fondamentale di chiarezza e di determinazione del fabbisogno e, soprattutto, come strumento funzionale a buon andamento, economicità ed efficienza; al tempo stesso, ANAC non afferma un meccanismo di invalidità automatica della gara non programmata , ma descrive la carenza di programmazione come fattore che genera criticità operative e distorsioni (frammentazione degli affidamenti, ricorso a proroghe illegittime, procedure negoziate senza bando motivate dalla mera urgenza, definizione imprecisa delloggetto e perdita di controllo della spesa), cioè effetti che incidono mediatamente sui principi di trasparenza/concorrenza e sulla corretta gestione del contratto, oltre a ricordare che, una volta adottato il programma, si attivano vincoli di sistema (ad es. limitazioni al finanziamento e condizioni di eccezionalità/urgenza per acquisti non previsti) che operano come autovincoli e presidi di razionalità della spesa, non come automatica caducazione degli atti di gara in quanto tali. (cfr. ANAC, Determinazione n. 5 del 06.11.2013, Linee guida su programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto nei servizi e nelle forniture ).
Per quanto precede, quindi, il secondo motivo del ricorso è infondato.
Fonte: giurisprudenzappalti.it di Roberto Donati, 17/06/2026