LAutorità Nazionale Anticorruzione è tornata a occuparsi dei criteri di aggiudicazione nelle procedure di partenariato pubblico privato, affermando un principio che appare destinato ad assumere rilievo sistemico: nelle concessioni affidate mediante finanza di progetto è illegittima la clausola della lex specialis che attribuisce un punteggio pari a zero allofferta economica.
È quanto stabilito nel Parere di precontenzioso del 1° ottobre 2025 n. 376, relativo allaffidamento in concessione della progettazione, costruzione e gestione di un impianto di cremazione comunale.
Lintervento dellAutorità offre lo spunto per una riflessione approfondita sullequilibrio tra qualità e componente economico finanziaria nelle gare di PPP, alla luce degli articoli 185 e 193 del Codice dei Contratti Pubblici.
Il caso esaminato dallANAC
La vicenda si colloca nellambito di una procedura aperta di concessione, bandita ai sensi dellarticolo 193 del D.lgs. 36/2023, con applicazione del criterio dellofferta economicamente più vantaggiosa. La peculiarità risiede nella scelta della stazione appaltante di assegnare lintero punteggio allofferta tecnica, senza attribuire alcun valore alla componente economica, nonostante la natura di project financing delloperazione.
Un operatore economico ha contestato la disciplina di gara, sostenendo che lazzeramento del peso dellofferta economica rende incoerente il richiamo al criterio dellofferta economicamente più vantaggiosa. Il Comune ha replicato richiamando la possibilità, prevista dallarticolo 108, comma 5, del Codice, di fissare un prezzo o costo fisso e concentrare la competizione sui profili qualitativi del servizio, ritenendo che ciò fosse compatibile con una concessione il cui corrispettivo ricade interamente sugli utenti.
La questione posta allANAC è stata perciò se tale scelta fosse coerente con il quadro normativo e con i principi del Codice.
La finanza di progetto e la centralità della componente economico finanziaria
LAutorità muove da un presupposto di sistema. La discrezionalità della stazione appaltante nella definizione dei criteri di valutazione è ampia, ma non illimitata. Essa incontra il limite dellillogicità manifesta e deve sempre garantire trasparenza, intelligibilità e coerenza con loggetto del contratto.
Nelle concessioni affidate mediante finanza di progetto, la discrezionalità incontra un confine ancora più netto. Larticolo 193 del Codice impone lutilizzo del criterio dellofferta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto tra qualità e prezzo e obbliga gli operatori economici a presentare un piano economico finanziario asseverato. La valutazione dellofferta non può dunque prescindere dallanalisi della sostenibilità del PEF, del modello di gestione, dei ricavi attesi e dei flussi di cassa.
Il project financing è un meccanismo fondato sul coinvolgimento del capitale privato e sul trasferimento del rischio operativo. La verifica della sostenibilità economico finanziaria è parte essenziale dellinteresse pubblico perseguito dallamministrazione concedente. Eliminare il peso dellofferta economica significa sottrarre al confronto competitivo lelemento che misura la capacità delloperatore di sostenere e remunerare gli investimenti, rendendo neutra la dimensione economica che costituisce lessenza stessa del PPP.
La normativa speciale sulle concessioni e i limiti alluso dellarticolo 108, comma 5
LANAC chiarisce che larticolo 108, comma 5, non è applicabile alle concessioni né ai contratti di partenariato pubblico privato. La ragione è duplice.
In primo luogo, la normativa sulle concessioni è speciale e prevalente. Larticolo 185 del Codice stabilisce che le concessioni sono aggiudicate sulla base di criteri oggettivi connessi alloggetto della concessione, che devono assicurare concorrenza effettiva e individuare un vantaggio economico complessivo per lente concedente. La norma prevede inoltre lobbligo di valutare preliminarmente ladeguatezza e sostenibilità del piano economico finanziario. È evidente che una lex specialis che attribuisca zero punti allofferta economica impedisce di valorizzare tali profili e svuota la ratio della disciplina speciale.
In secondo luogo, né larticolo 174, comma 3, né larticolo 193, comma 8, richiamano larticolo 108, comma 5, né consentono alle stazioni appaltanti di fissare un prezzo o costo fisso. Nel caso esaminato, inoltre, il Comune non ha individuato alcun parametro economico predeterminato che potesse giustificare una competizione esclusivamente tecnica. Lazzeramento del punteggio economico non risulta quindi sorretto da motivazione né coerente con il modello legale della concessione.
La conclusione dellANAC è netta. Anche quando lamministrazione intenda valorizzare in modo prevalente gli aspetti qualitativi, non può eliminare del tutto la valutazione della componente economica. La ponderazione potrà essere bassa, ma mai nulla.
Sostenibilità, PEF e operatività della concorrenza
La sostenibilità del piano economico finanziario è condizione intrinseca di legittimità delloperazione di PPP. Il confronto concorrenziale deve potersi sviluppare anche sui profili economici, perché solo così è possibile selezionare lofferta che garantisce la migliore combinazione tra qualità del servizio e stabilità del modello di gestione.
Lazzeramento del punteggio economico svilisce il ruolo del PEF e impedisce di cogliere differenze tra operatori nella capacità di proporre scenari più efficienti, più equilibrati e maggiormente in grado di sopportare il rischio operativo. LANAC osserva che un simile impianto valutativo renderebbe irrilevante la componente economico finanziaria dellofferta, in contrasto con la logica stessa del PPP.
Le conseguenze operative: lobbligo di riformulare la lex specialis
LAutorità invita lente concedente ad annullare in autotutela il bando e il disciplinare, procedendo alla riformulazione della lex specialis, alla sua ripubblicazione e alla fissazione di nuovi termini per la presentazione delle offerte. La procedura dovrà essere impostata prevedendo un peso, anche non elevato, allofferta economica, in modo da assicurare la piena operatività del criterio dellofferta economicamente più vantaggiosa e il rispetto della disciplina speciale delle concessioni.
Considerazioni conclusive
Il parere in commento si inserisce in una linea interpretativa che tende a rafforzare la coerenza sistemica del Codice dei Contratti Pubblici, distinguendo chiaramente le procedure di appalto da quelle di concessione e i contratti ordinari dai partenariati pubblico privati.
La finanza di progetto richiede che lamministrazione valuti congiuntamente qualità tecnica ed equilibrio economico finanziario dellofferta. Lazzeramento del punteggio economico altera tale equilibrio, compromette la corretta allocazione del rischio e rende ineffettiva la concorrenza tra operatori.
Il principio affermato dallANAC appare, dunque, pienamente in linea con la struttura del PPP delineata dal legislatore e costituisce un importante presidio a tutela della razionalità e trasparenza delle procedure di concessione.
A cura della Redazione di TuttoGare PA del 11/12/2025