Con la sentenza n. 1857 del 4 marzo 2025, la Sezione V del Consiglio di Stato ha ribadito importanti principi in materia di interpretazione delle offerte presentate nellambito delle procedure ad evidenza pubblica, con particolare riguardo alla conformità delle stesse al Capitolato di gara, alla luce dei principi generali del favor partecipationis, del risultato e della conservazione degli effetti giuridici.
Lofferta come conforme in assenza di esplicita difformità
Nel caso sottoposto allattenzione del Collegio, un operatore economico aveva impugnato laggiudicazione di un appalto relativo ai servizi di pulizia e igiene, lamentando lillegittima ammissione dellofferta risultata vincitrice. La censura verteva sulla mancata indicazione, nellofferta tecnica ed economica dellaggiudicataria, delle ore di formazione e delle operazioni di pulizia richieste dalla lex specialis.
Secondo la Sezione, tuttavia, linterpretazione dellofferta deve avvenire alla luce dellart. 1367 c.c. – principio di conservazione – secondo cui, in caso di dubbio, le clausole devono interpretarsi nel senso in cui possano produrre effetti, piuttosto che in quello che ne comporti linefficacia.
Laddove, dunque, lofferta non rechi espliciti elementi di difformità tali da costituire una controproposta inammissibile, essa deve essere presunta conforme al Capitolato, in applicazione congiunta dei principi di cui agli artt. 1 e 3 del D.lgs. n. 36/2023 (principio del risultato e favor partecipationis). Tale impostazione trova riscontro nella ratio pro-concorrenziale dellordinamento degli appalti pubblici, che impone di privilegiare la massima partecipazione alle gare, salvo che ricorrano cause ostative chiaramente enucleate nella disciplina di gara.
Nel caso concreto, lassenza, nellofferta, di una specifica quantificazione del numero di interventi richiesti non integra, secondo il Consiglio di Stato, un profilo di ambiguità, poiché il corrispettivo e le modalità operative indicate si devono ritenere coerenti con quanto richiesto dalla stazione appaltante.
Criteri Ambientali Minimi (CAM) e modalità di verifica
Con un secondo motivo di appello, il concorrente escluso lamentava la mancata indicazione, da parte dellaggiudicataria, del numero e della tipologia di macchinari da utilizzare, nonché delle relative schede tecniche, in presunta violazione degli obblighi previsti dagli artt. 34 e 71 del Codice dei contratti pubblici, con riferimento al rispetto dei criteri ambientali minimi (CAM), approvati con D.M. 29 gennaio 2021, n. 51.
Secondo il Consiglio di Stato, la norma contenuta nel decreto ministeriale deve essere interpretata nel senso che la verifica della conformità ai CAM possa avvenire anche in sede esecutiva, e non necessariamente già in fase di offerta. In tal senso, la disposizione non impone un doppio controllo – in sede di gara e di esecuzione – bensì attribuisce discrezionalità alla stazione appaltante nella determinazione delle modalità e della tempistica delle verifiche, tenuto conto delle caratteristiche dellappalto e delle esigenze concrete dellamministrazione. La conferma di tale impostazione si rinviene, tra laltro, nellassenza di una sanzione espressa di esclusione in caso di omissioni documentali sul punto.
Nel caso di specie, il capitolato doneri non prevedeva, in modo chiaro e inequivoco, a pena di esclusione, lobbligo di indicare già in sede di offerta il numero dei macchinari e le relative schede tecniche, ma piuttosto la necessità di fornire un elenco completo e una documentazione generica a supporto della proposta tecnica.
Chiusura ermeneutica: buona fede e limiti alle clausole escludenti
In linea con la giurisprudenza più recente, la sentenza in commento riafferma il principio secondo cui le clausole escludenti devono essere interpretate restrittivamente e in conformità ai canoni della buona fede contrattuale e del favor partecipationis, dovendo escludersi che possano imporre agli operatori economici oneri non chiaramente esplicitati nella lex specialis.
Pertanto, in assenza di unespressa previsione di esclusione per la mancata indicazione analitica di determinati elementi tecnici, lofferta non può essere sanzionata con lestromissione dalla gara.
A cura della Redazione di TuttoGarePA del 27/03/2025