Clausole restrittive nella gara: ANAC ordina l’annullamento del bando

In sintesi

Con la delibera n. 218 del 10 giugno 2026, ANAC ha imposto l’annullamento in autotutela di una gara europea per il servizio di igiene urbana in un comune dell’area vesuviana, del valore di 10.226.927 euro e durata triennale. L’Autorità ha ritenuto che la lex specialis contenesse clausole ingiustificatamente restrittive della partecipazione e della concorrenza, tali da configurare una “grave violazione” ai sensi del Codice dei Contratti Pubblici. Il Comune, non qualificato per gestire la procedura, aveva delegato la gara a una centrale unica di committenza, che dovrà ora rideterminarsi entro 20 giorni, pena l’impugnazione degli atti da parte della stessa ANAC davanti al giudice amministrativo.

Il caso: la gara per il servizio di igiene urbana bocciata da ANAC

La vicenda riguarda una procedura aperta telematica di rilievo europeo per l’affidamento del servizio di igiene urbana in un comune densamente popolato dell’area vesuviana. L’importo dell’affidamento, pari a 10.226.927 euro per una durata di tre anni, colloca la gara sopra le soglie comunitarie, con conseguente applicazione delle regole più rigorose in materia di trasparenza e concorrenza.

Il Comune, non essendo qualificato per gestire in autonomia una procedura di questo tipo, aveva delegato l’avvio della gara a una centrale unica di committenza. Nel corso dell’istruttoria, ANAC ha rilevato che la stazione appaltante delegata non risultava a sua volta qualificata sia per la fase di affidamento sia per quella di esecuzione, e che le funzioni di Responsabile Unico del Progetto (RUP) avrebbero dovuto essere assunte dalla centrale di committenza e non dal Comune. A questo si è aggiunta un’incongruenza nei Criteri Ambientali Minimi (CAM) richiamati in gara, che facevano riferimento sia al decreto ministeriale aggiornato del 7 aprile 2025 sia al decreto del 2022 ormai superato, generando incertezza sui requisiti tecnici da rispettare.

L’elemento che ha determinato l’adozione del parere motivato resta però la presenza, nella lex specialis, di clausole, misure o condizioni ingiustificatamente restrittive della partecipazione. Secondo ANAC, tali previsioni incidono direttamente sulla più ampia partecipazione alla gara e, più in generale, sulla concorrenza tra gli operatori economici del settore.

Cosa sono le clausole restrittive della lex specialis

Per clausola restrittiva della lex specialis si intende qualunque previsione del bando, del disciplinare di gara o del capitolato che, senza una giustificazione tecnica o giuridica proporzionata all’oggetto dell’appalto, limita in modo ingiustificato il numero di operatori economici potenzialmente interessati a partecipare. Rientrano in questa categoria requisiti di capacità economico-finanziaria o tecnico-organizzativa sproporzionati rispetto al valore e alla complessità dell’affidamento, così come condizioni di partecipazione non previste dal Codice dei Contratti Pubblici.

La restrizione della concorrenza è considerata “grave violazione” quando incide in modo sostanziale sulla possibilità per un numero adeguato di operatori di presentare offerta, indipendentemente dal fatto che la gara abbia già ricevuto candidature. È questo il principio applicato da ANAC nella delibera n. 218/2026, che qualifica come grave la sola previsione della clausola, a prescindere dagli effetti concretamente prodotti sulla platea dei partecipanti.

La delibera ANAC 218/2026 in sintesi

Verifiche e controlli del RUP su clausole restrittive e lex specialis

Il caso esaminato da ANAC offre indicazioni operative concrete per i RUP e per le stazioni appaltanti che intendono ridurre il rischio di annullamento della gara. In presenza di un affidamento delegato a una centrale unica di committenza, o comunque di importo rilevante, è opportuno seguire alcuni passaggi:

• Verificare la qualificazione della stazione appaltante sia per la fase di affidamento sia per quella di esecuzione, prima di avviare la procedura, così da individuare correttamente chi debba nominare il RUP.
• Controllare la coerenza dei Criteri Ambientali Minimi richiamati, verificando che facciano riferimento al decreto ministeriale effettivamente in vigore alla data di pubblicazione del bando.
• Sottoporre a un test di proporzionalità ogni requisito di partecipazione, chiedendosi se la soglia richiesta (fatturato, referenze, certificazioni) sia realmente giustificata dall’oggetto e dal valore dell’appalto.
• Confrontare i requisiti con il Codice dei Contratti Pubblici, evitando condizioni non previste dalla normativa vigente, anche quando riprese da bandi-tipo o precedenti gare interne.
• Valutare l’attivazione di un confronto preventivo con ANAC o il ricorso agli strumenti di precontenzioso, quando permangono dubbi sulla legittimità di una clausola particolarmente selettiva.
• Predisporre per tempo l’annullamento in autotutela, qualora emergano vizi dopo la pubblicazione, per evitare che l’inerzia della stazione appaltante induca ANAC a impugnare direttamente gli atti.

FAQ

Cosa succede se una stazione appaltante non si adegua al parere motivato di ANAC entro 20 giorni?

Se la stazione appaltante non comunica ad ANAC come intende procedere entro il termine assegnato, l’Autorità è legittimata a impugnare direttamente la documentazione di gara davanti al giudice amministrativo. Il mancato riscontro espone quindi l’ente al rischio di un contenzioso avviato dalla stessa ANAC, oltre alle eventuali impugnazioni degli operatori economici esclusi o penalizzati dalle clausole contestate.

Che differenza c’è tra parere motivato e potere sanzionatorio di ANAC?

Il parere motivato è lo strumento con cui ANAC segnala alla stazione appaltante l’esistenza di vizi gravi negli atti di gara, invitandola all’autotutela senza applicare direttamente una sanzione. Se l’ente non si adegua, l’Autorità può passare all’impugnazione degli atti davanti al TAR, un rimedio distinto dal potere sanzionatorio pecuniario previsto in altre fattispecie dal Codice dei Contratti Pubblici.

L’annullamento in autotutela della gara comporta responsabilità per il RUP?

L’annullamento in autotutela non determina automaticamente una responsabilità del RUP, ma può far emergere profili di responsabilità amministrativo-contabile qualora i vizi fossero riconoscibili con l’ordinaria diligenza al momento della predisposizione degli atti di gara. Una verifica preventiva accurata dei requisiti riduce sensibilmente questo rischio.

Un Comune non qualificato può comunque nominare il RUP di una gara delegata a una centrale unica?

No: quando la procedura viene delegata a una centrale unica di committenza perché il Comune non è qualificato, è quest’ultima a dover nominare un proprio RUP e a gestire l’intera procedura fino all’aggiudicazione. La permanenza delle funzioni di RUP in capo all’ente non qualificato costituisce un’ulteriore criticità evidenziata da ANAC nel caso in esame.

Quali clausole vengono considerate più a rischio di annullamento nelle gare di igiene urbana?

Sono considerate a rischio le clausole che richiedono requisiti di fatturato, certificazioni o esperienza pregressa sproporzionati rispetto al valore dell’appalto, così come condizioni tecniche non riconducibili a una reale esigenza del servizio. Anche il richiamo a Criteri Ambientali Minimi non aggiornati o contraddittori può contribuire a un giudizio di illegittimità complessiva della lex specialis.

La gara deve ripartire da zero dopo l’annullamento in autotutela?

Sì, l’annullamento in autotutela di bando, disciplinare e atti conseguenziali comporta la necessità di riedizione della procedura, con una nuova lex specialis che tenga conto delle osservazioni di ANAC. La stazione appaltante è tenuta a conformarsi alle indicazioni ricevute per evitare di incorrere negli stessi vizi nella nuova gara.

Cosa insegna la prassi ANAC: riferimenti normativi e fonti

• Delibera ANAC n. 218, approvata dal Consiglio dell’Autorità il 10 giugno 2026, con parere motivato sulla gara per il servizio di igiene urbana in un comune dell’area vesuviana.
• Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. n. 36/2023), quale riferimento normativo per la proporzionalità dei requisiti di partecipazione e per la qualificazione delle stazioni appaltanti.
• Decreto ministeriale 7 aprile 2025 sui Criteri Ambientali Minimi, richiamato come riferimento aggiornato in luogo del precedente decreto del 2022.
• Potere di parere motivato e di impugnazione degli atti di gara riconosciuto ad ANAC in presenza di gravi violazioni della normativa sui contratti pubblici.

A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA.

Fonte: ANAC, Delibera n. 218 del 10 giugno 2026 (Consiglio dell’Autorità), comunicato del 24 luglio 2026, www.anticorruzione.it.