La verifica circa lequivalenza delle tutele (tra il contratto collettivo indicato negli atti di gara e quello, diverso, che la controinteressata abbia dichiarato di voler applicare) è attività doverosa, per la stazione appaltante, che -ad essa- non può evidentemente sottrarsi. Solo allesito di tale verifica, una volta che la stessa abbia eventualmente condotto ad un giudizio positivo, circa lequivalenza delle tutele, laggiudicazione potrà dirsi legittimamente disposta dalla stazione appaltante.
Questo quanto ribadito, dopo una puntuale ricostruzione della giurisprudenza sinora formatasi sullart.11 del Codice, da Tar Campania, Napoli, Sez. IV, 28/04/2026, n. 2724:
Il ricorso è fondato.
Fondata e dirimente si presenta, in particolare, la prima censura dellatto introduttivo del giudizio.
Lart. 11 del vigente codice degli appalti (d. l.vo 36/2023) ( Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore. Inadempienze contributive e ritardo nei pagamenti ), prevede, al comma 1: Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con lattività oggetto dellappalto o della concessione svolta dallimpresa anche in maniera prevalente ; al comma 2: Nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre di cui allarticolo 17, comma 2 le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nellattività oggetto dellappalto o della concessione svolta dallimpresa anche in maniera prevalente, in conformità al comma 1 e allallegato I.01 (comma inserito dallart. 2, comma 1, lett. b), D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, a decorrere dal 31 dicembre 2024, ai sensi di quanto disposto dallart. 97, comma 1, del medesimo D.Lgs. n. 209/2024); al comma 3: Nei casi di cui ai commi 2 e 2-bis, gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dallente concedente (comma così modificato dallart. 2, comma 1, lett. c), D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, a decorrere dal 31 dicembre 2024, ai sensi di quanto disposto dallart. 97, comma 1, del medesimo D.Lgs. n. 209/2024); al comma 4: Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere allaffidamento o allaggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale loperatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nellesecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In questultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui allarticolo 110, in conformità allallegato I.01 (comma così modificato dallart. 2, comma 1, lett. d), D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, a decorrere dal 31 dicembre 2024, ai sensi di quanto disposto dallart. 97, comma 1, del medesimo D.Lgs. n. 209/2024): vale a dire, secondo le modalità dettate per la verifica di congruità delle offerte anormalmente basse.
Nella sentenza della Sezione, n. 7073 del 30.10.2025, è stato tracciato, funditus, il profilo ermeneutico delle disposizioni legislative predette:
Ritiene il Collegio doversi brevemente riepilogare il quadro normativo di riferimento relativo al cd. giudizio di equivalenza ex art. 11 D.lgs. 36/2023 nella versione ratione temporis applicabile, anteriore alle modifiche introdotte dal correttivo di cui al D.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, essendo stata la procedura bandita prima dellentrata in vigore di questultimo testo normativo (cfr., T.A.R. Toscana Firenze, Sez. IV, Sent., (data ud. 23/09/2025) 06/10/2025, n. 1584).
7.2. – Orbene, lart. 11, D.lgs. 36/2023 ai commi 1, 2, 3 e 4 prevede che 1. Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con lattività oggetto dellappalto o della concessione svolta dallimpresa anche in maniera prevalente. 2. Nei bandi e negli inviti le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nellappalto o nella concessione, in conformità al comma 1. 3. Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dallente concedente. 4. Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere allaffidamento o allaggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale loperatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nellesecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In questultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui allarticolo 110 . 7.2.1. – Così riepilogate, le norme in esame prevedono: a) lobbligo, per le stazioni appaltanti, di indicare negli atti di gara il contratto collettivo applicabile al personale dipendente dellappalto (comma 2); b) la facoltà, per loperatore economico, di avvalersi di un diverso contratto collettivo (comma 3), producendo apposita dichiarazione di equivalenza – dal punto di vista delle tutele normative ed economiche – dello strumento proposto rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante (comma 4, prima parte); c) un doveroso subprocedimento per la verifica, proprio per il caso di divergenza tra il CCNL proposto dalloperatore e quello indicato negli atti di gara, delleffettiva equivalenza dei due contratti, secondo i parametri del giudizio di anomalia dellofferta ex art. 110 D.lgs. 36/2023 (comma 4, ultimo periodo). Per come di recente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, il sistema ora delineato – da ultimo confermato ed implementato dal D.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 – costituisce il più importante tratto di novità […] rispetto alla disciplina previgente e agli orientamenti giurisprudenziali formatisi sotto il vigore del D. Lgs. n. 50 del 2016, secondo i quali lapplicazione di un determinato contratto collettivo non poteva essere imposta dalla lex specialis alle imprese concorrenti, rientrando tale scelta nella piena libertà negoziale delle parti, mentre la mancata applicazione del contratto collettivo individuato dallamministrazione poteva rilevare sul piano della valutazione dellofferta presentata, potendo costituire, al più, indice dinaffidabilità della futura corretta esecuzione del contratto e circostanza eventualmente idonea a determinare unipotesi di anomalia dellofferta, con conseguente possibile esclusione dalla procedura di gara. Con il nuovo Codice [D.lgs. 36/2023] tale spazio di libertà imprenditoriale e negoziale viene alquanto ristretto, a fronte di una maggiore protezione dei lavoratori e al fine di scongiurare un allineamento al ribasso delle tutele loro erogate. In particolare, limpegno a rispettare, in fase esecutiva, il complesso delle condizioni contrattuali minime, di ordine economico e normativo, stabilite dal CCNL necessariamente indicato dalla Stazione appaltante nel bando di gara, assurge a requisito necessario dellofferta (sul punto si veda lart. 57 del Codice), di cui, pertanto, il singolo operatore economico dovrà tenere conto già nella fase di redazione della propria proposta contrattuale e che la stazione appaltante, in unottica acceleratoria e di semplificazione, sarà tenuta a verificare prima dellaggiudicazione, senza attendere leventuale fase di verifica dellanomalia dellofferta presentata. Da ciò derivandone la possibilità per la stazione appaltante di escludere loperatore economico che abbia indicato nella propria offerta un contratto collettivo diverso da quello indicato dallamministrazione, laddove lequipollenza affermata non sia effettivamente riscontrabile […] In altre parole, limpresa resta libera di applicare condizioni contrattuali diverse nello svolgimento della sua attività imprenditoriale e resta anche libera di non adottare quel determinato CCNL scelto dalla stazione appaltante, dimostrando che le tutele da essa fornite sono equivalenti, assoggettandosi, in tal caso, ad una verifica più puntuale e alla possibile esclusione dalla procedura; senza che tale sistema presenti profili di attrito con i citati principi costituzionali. In conclusione, le imprese che partecipano ad una gara per un appalto pubblico ovvero per la concessione di un pubblico servizio possono liberamente concorrere, ma non possono utilizzare come fattore competitivo il trattamento economico e normativo destinato ai lavoratori, che deve essere complessivamente equivalente al minimo previsto dal contratto collettivo di lavoro individuato dalla stazione appaltante e che, pertanto, rappresenta un limite inderogabile nellelaborazione delle strategie competitive (cfr., T.A.R. Toscana Firenze, Sez. IV, Sent., (data ud. 23/09/2025) 06/10/2025, n. 1584). 7.2.2. – Tanto sin qui chiarito e per quanto qui di interesse, il giudizio di equivalenza supra menzionato (par. 7.2.1., lett. c)) e previsto dallart. 11 comma 4, ultima parte, D.lgs. 36/2023:
– i) verte allattento raffronto del regime economico e normativo (le tutele) previste dai due contratti (quello proposto dalloperatore e quello indicato dalla stazione appaltante negli atti di gara), onde verificarne, pur nelle loro differenze, la loro sostanziale assimilabilità, secondo una ratio tesa ad evitare che la scelta, da parte delloperatore economico, di uno strumento contrattuale diverso da quello indicato dalla parte pubblica, per quanto in astratto lecita ex art. 41 Cost., possa tradursi in concreto, in un pregiudizio per il personale impiegato nella commessa pubblica («… se, da un lato, mediante listituto in esame [scelta di CCNL diverso rispetto a quello indicato dalla S.A. ex art. 11, comma 3, D.lgs. 36/2023] il legislatore ha inteso riconoscere agli operatori economici una maggiore flessibilità nella propria organizzazione aziendale, quale corollario della libertà di iniziativa economica privata scolpita allart. 41 Cost. (con la conseguenza che la norma in esame non può essere interpretata in senso eccessivamente restrittivo, in quanto occorre evitare di introdurre freni non necessari alla concorrenza e al principio di massima partecipazione – v. in tal senso T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, ord. 12.03.2024, n. 89), dallaltra tale facoltà deve contemperarsi con la ineludibile tutela dei lavoratori, la quale postula unattenta disamina da parte della stazione appaltante circa lequivalenza delle tutele (economiche e normative) riconosciute in forza del diverso CCNL prescelto dalloperatore economico (cfr., TAR Lombardia, Milano, Sez. VI, 30.1.2025, n. 296);
– ii) inoltre, al pari della verifica dellanomalia, della quale sposa i parametri di globalità e sinteticità a mezzo dellespresso richiamo allart. 110 del medesimo D.lgs. 36/2023, è espressione della discrezionalità tecnica di cui la stazione appaltante è titolare nella cura del pubblico interesse affidatole dalla legge e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente affetta da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti (T.A.R. Piemonte Torino, Sez. II, 18/04/2025, n. 689) sicché compito del Collegio è quello di valutare se lattività istruttoria condotta dal RUP sia complessivamente corretta e se il risultato al quale egli è pervenuto non sia irragionevole, illogico o viziato da travisamento dei fatti (T.A.R. Lazio Roma, Sez. II bis, Sent., (data ud. 07/05/2025) 18/06/2025, n. 12007, per cui, più estensivamente: lart. 11 del D.Lgs. n. 36 del 2023 prevede che il RUP debba procedere a verificare la dichiarazione di equivalenza delle tutele con le modalità di cui allarticolo 110 , cioè, quelle previste per la verifica dellanomalia dellofferta. Ne consegue, che possono applicarsi allattività di verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele i principi che la giurisprudenza amministrativa ha formulato con riferimento allattività di verifica di anomalia dellofferta. È necessario dunque partire da alcune acquisizioni giurisprudenziali in materia di valutazione di anomalia dellofferta che, tuttavia, visto il rinvio fatto dal legislatore allart. 110, si ritengono estendibili anche alla verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele di cui allart. 11 D. Lgs. n. 36 del 2023: a) la discrezionalità tecnica, caratterizzante il giudizio di anomalia e lesame delle giustificazioni (e quindi anche la verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele), può essere sindacata dal giudice amministrativo solo se le valutazioni ad essa sottese siano abnormi, manifestamente irragionevoli, illogiche o affette da errori di fatto; b) il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della pubblica Amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dellistruttoria, ma non può procedere ad una autonoma verifica della congruità dellofferta e delle singole voci, in quanto ciò costituirebbe uninammissibile invasione della sfera propria della pubblica amministrazione (lo stesso dicasi pertanto anche per quanto riguarda il sindacato sulla verifica della dichiarazione di equivalenze delle tutele) (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 2 dicembre 2015 n. 5450; Cons. Stato, sez. IV, 26 febbraio 2015 n. 963; più di recente Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2019, n. 3502 che richiama Cons. Stato, sez. V, 17 maggio 2018 n. 2953; 24 agosto 2018 n. 5047; sez. III, 18 settembre 2018, n. 5444; sez. V, 23 gennaio 2018, n. 230; T.A.R. Piemonte, sez. I, 22 febbraio 2021, n. 178). È stato ulteriormente chiarito che: …anche lesame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti, a dimostrazione della non anomalia della propria offerta, rientra nella discrezionalità tecnica della Pubblica amministrazione, con la conseguenza che soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali gravi ed evidenti errori di valutazione oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto, il giudice di legittimità può esercitare il proprio sindacato, ferma restando limpossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello della Pubblica amministrazione (Cons. Stato, sez. III, 20 novembre 2019, n. 7927). Più nello specifico, la giurisprudenza amministrativa ha espresso il principio secondo il quale, la valutazione favorevole sulle giustificazioni dellofferta sospetta di anomalia risulta esaustivamente formulata sulla base di un giudizio sintetico, sol che sia apparentemente immune da palesi illogicità o travisamenti manifesti di fatto (T.A.R. Lazio, sez. II, 18 maggio 2020, n. 5230) .
Ciò posto, si deve ulteriormente osservare che: Loperatore economico può indicare nella propria offerta un contratto collettivo diverso da quello previsto dalla stazione appaltante, purché garantisca tutele equivalenti ai dipendenti. Prima di procedere allaggiudicazione, la stazione appaltante deve verificare la dichiarazione di equivalenza delle tutele economiche e normative a garanzia dei lavoratori. La mancata effettuazione di tale verifica comporta lillegittimità del provvedimento di aggiudicazione (T.A.R. Lombardia Milano, Sez. IV, 30/01/2025, n. 296); principio ribadito, sia pur sotto diversa angolazione, di recente, da Cons. Stato, Sez. V, Sentenza, 20/11/2025, n. 9075: Nellaffidamento di contratti di appalto di servizi ad alta intensità di manodopera, loperatore economico, pur avendo la libertà di applicare un contratto collettivo nazionale diverso da quello indicato negli atti di gara, deve dimostrare che le tutele offerte siano equivalenti a quelle garantite dal CCNL di riferimento indicato dalla stazione appaltante. La mancata dimostrazione di tale equivalenza può legittimamente condurre allesclusione dalla procedura di gara .
Ne discende: che la verifica circa lequivalenza delle tutele (tra il contratto collettivo indicato negli atti di gara e quello, diverso, che la controinteressata abbia dichiarato di voler applicare) è attività doverosa, per la stazione appaltante, che -ad essa- non può evidentemente sottrarsi; e che, solo allesito di tale verifica, una volta che la stessa abbia eventualmente condotto ad un giudizio positivo, circa lequivalenza delle tutele, laggiudicazione potrà dirsi legittimamente disposta dalla stazione appaltante.
Fonte: giurisprudenzappalti.it di Roberto Donati, 29/04/2026