L’affidatario in house non è obbligato all’esecuzione della prestazione “interamente in proprio”

Laffidatario in house non è obbligato allesecuzione della prestazione interamente in proprio, con il corrispondente divieto di affidarne, anche in parte, lo svolgimento a terzi.

Quella che appare unaffermazione scontata è la sintesi della decisione del Tar Salerno, che ribadisce come imporre a una società in house un obbligo di esecuzione personale e diretta, esclusivamente mediante proprie risorse umane e strumentali, di ciascuna delle prestazioni incluse nellaffidamento, risulterebbe in contrasto non solo con la logica giuridica ma anche con quella economica.

Questa la decisione di Tar Campania, Salerno, Sez. I, 20/04/2026, n. 742:

11. Anche i motivi aggiunti risultano infondati, con la conseguenza che è possibile prescindere dallesame delleccezione formulata al riguardo dalle controparti.

Occorre premettere che, come già rilevato, il par. 2.4 del disciplinare tecnico affida alla controinteressata non lesecuzione diretta del servizio ma il coordinamento dellesecuzione del ripristino post-incidente, individuando poi le prestazioni che, nellambito dellaffidamento di una pluralità di attività inerenti alla manutenzione stradale, afferiscono allo specifico servizio; lo stesso par. 4.4 del medesimo disciplinare tecnico prevede lattivazione, da parte della struttura di coordinamento incardinata nella società, delle UPI ovvero delle Unità di Pronto Intervento ai fini dello svolgimento degli interventi di ripristino, qualificandole quali strutture operative coordinate dalla centrale operativa della società.

Quindi, già in radice, la fonte del rapporto tra lEnte provinciale e la società perimetra la prestazione di questultima, in relazione al servizio di ripristino post-incidente, allattività di coordinamento, sebbene il medesimo rapporto includa anche le attività di ripristino più propriamente operative che quindi ben possono essere affidate a terzi.

Ciò non risulta in contrasto con lordinamento.

Già Consiglio di Stato, Sez. V, 30 aprile 2009, n. 2765 ha escluso che laffidatario in house sia obbligato allesecuzione della prestazione interamente in proprio, con il corrispondente divieto di affidarne, anche in parte, lo svolgimento a terzi (selezionati tramite gara).

Afferma la citata pronuncia che la regola che la [appellante] ritiene esser stata violata non esiste nellordinamento e tanto meno è desumibile dallart. 118 del D.Lgs. n. 163/2006 in materia di subappalto, espressamente richiamato dalla [appellante] a supporto delle proprie deduzioni. Linapplicabilità dellart. 118 alla fattispecie in esame discende, con evidenza, dalla mancanza a monte dellaffidamento di un appalto in favore della [appellata]: questultima infatti non è legata all'[Amministrazione] da un contratto di appalto, ma è una società-organo, nei termini della dottrina Teckal, degli enti pubblici che ad essa partecipano in via totalitaria.

Non ricorre peraltro nella vicenda che occupa il Collegio la medesima situazione che giustifica la restrittiva disciplina del subappalto, atteso che la ratio del citato art. 118 mira essenzialmente a scongiurare, per finalità di tutela dellordine pubblico, lelusione della normativa sui requisiti di partecipazione alle gare.

Anzi, siccome condivisibilmente osservato dal T.a.r., risulta vigente una regola, di segno esattamente opposto a quella invocata dalla società appellante, che obbliga gli organismi di diritto pubblico (categoria nella quale rientra una società che svolge in house providing) ad osservare, per i propri affidamenti a valle, i principi e le norme dellevidenza pubblica (art. 3, commi 25 e 26, e 32 del D.Lgs. n. 163/2006).

Siffatto principio si applica dunque anche alla [appellata], ferma restando lesclusiva responsabilità della società nei confronti degli enti titolari (quelli che su di essa esercitano il controllo analogo) per la gestione del servizio direttamente affidatole.

Daltronde, è la logica giuridica che conduce inevitabilmente a tale conclusione, dal momento che laffidatario in house è unemanazione di un soggetto pubblico (nella specie un comune) a sua volta tenuto al rispetto di quei principi e di quelle norme.

Si attagliano, pertanto, al caso in disamina le statuizioni della sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee, sez. IV, del 10 aprile 2008, in causa C-393/96, nel caso Ing. Aigner (segnatamente il paragrafo 56).

Più di recente TAR Marche – Ancona, Sez. I, 11 aprile 2025, n. 264 ha affermato che considerato quanto previsto (tenendo conto che è ora in vigore il D.lgs. 36/2023) per le società in house dallart. 16 c. 7 D.lgs. 175/2016, (Le società di cui al presente articolo sono tenute allacquisto di lavori, beni e servizi secondo la disciplina di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016. Resta fermo quanto previsto dagli articoli 5 e 192 del medesimo decreto legislativo n. 50 del 2016) e la posizione espressa dalla giurisprudenza, secondo la quale le prestazioni di cui necessita una società in house, in quanto configurabile in termini sostanziali come organo dellamministrazione controllante, devono essere acquisite mediante affidamenti a valle che rispettino le norme dellevidenza pubblica (cfr. Tar Veneto, sez. I, 4 novembre 2019, n. 1186; T.A.R. Veneto sez. III, 16 dicembre 2019, n. 1364; cfr., ancor prima dellentrata in vigore del D.lgs. 175/2016, Consiglio di Stato, sez. V, 30 aprile 2009, n. 2765).

Pertanto, differentemente da quanto dedotto da parte ricorrente non in è in sé illegittima la previsione dellacquisto di lavori, servizi o forniture da parte di una società in house (anche perché è difficilmente ipotizzabile una società esercente unattività di impresa talmente verticalmente integrata da realizzare una completa autarchia economica), a condizione che vengano rispettati i principi dellevidenza pubblica o i requisiti per lulteriore affidamento in house.

Occorre infatti considerare che imporre a una società in house un obbligo di esecuzione personale e diretta, esclusivamente mediante proprie risorse umane e strumentali, di ciascuna delle prestazioni incluse nellaffidamento risulterebbe in contrasto non solo con la logica giuridica ma anche con quella economica.

Il principio di auto-organizzazione amministrativa, espressamente sancito dallart. 7 del d.lgs. n. 36 del 2023, consente allAmministrazione di organizzare autonomamente lesecuzione di prestazioni di lavori, forniture e servizi, anche affidandoli a società in house; il particolare legame esistente tra lAmministrazione e la società in house consente alla prima di prescindere da una procedura di gara e di affidare alla seconda le prestazioni in questione in maniera diretta.

Spetta poi allaffidatario organizzare lesecuzione delle medesime prestazioni, eventualmente servendosi anche di operatori economici terzi, come in qualsiasi contratto pubblico.

Infatti lo stesso art. 119 del d.lgs. n. 36 del 2023, pur prevedendo che i soggetti affidatari dei contratti eseguono in proprio le opere o i lavori, i servizi e le forniture compresi nel contratto, ammette e disciplina il subappalto, vietando laffidamento a terzi dellintegrale esecuzione delle prestazioni o della prevalente esecuzione delle lavorazioni relative alla categoria prevalente e dei contratti ad alta intensità di manodopera; fermo restando tali limiti, lart. 119 ribalta la prospettiva: non sono più previste restrizioni quantitative generali al subappalto ma alla Stazione appaltante è consentito di vietare il ricorso al subappalto per determinate prestazioni. Lart. 119 del d.lgs. n. 36 del 2023 è inoltre richiamato anche dallart. 188 del medesimo decreto in materia di concessioni.

Quindi, se lappaltatore o il concessionario, individuato a seguito di procedura di gara, può affidare a terzi singole parti della prestazione o delle prestazioni previste o singole prestazioni tra quelle incluse nel più ampio e complesso insieme di prestazioni aggiudicate, ciò non può risultare precluso a un affidatario in house, specie alla luce della previsione dellart. 16, comma 7, del d.lgs. n. 175 del 2016 che impone alle società della specie lapplicazione del d.lgs. n. 50 del 2016 (ora d.lgs. n. 36 del 2023) al fine di affidare contratti di lavori, forniture e servizi.

La citata disposizione non distingue tra acquisizioni necessarie al funzionamento della società affidataria e acquisizioni relative, invece, alla esecuzione delle commesse dellAmministrazione affidante; la norma è formulata in maniera ampia e onnicomprensiva e non consente una simile distinzione.

Peraltro, il citato art. 16, comma 7, del d.lgs. n. 175 del 2016 risulta coerente con la definizione della società in house quale organo, ufficio o articolazione interna, longa manus dellAmministrazione; se la carenza di una sostanziale alterità soggettiva tra Amministrazione e società consente alla prima di procedere ad affidamenti diretti nei confronti della seconda, ciò non esclude che questultima debba assicurare il rispetto della disciplina pubblicistica in materia di evidenza pubblica al fine di selezionare le proprie controparti contrattuali.

Lattività selettiva mancata, a monte, nel rapporto tra Amministrazione e società in house viene invece posta in essere da questultima, a valle, in relazione a quelle prestazioni che non può autoprodurre ma che deve necessariamente esternalizzare, prestazioni che possono essere dirette nei confronti della medesima società o nei confronti dellAmministrazione.

Si tratta delle stesse procedure che avrebbe dovuto svolgere lAmministrazione qualora non avesse avuto la strumentale disponibilità della società in house ovvero di quelle procedure volte ad affidare prestazioni connesse al funzionamento di uffici (che avrebbero dovuto svolgere le attività invece poste in essere dalla società) o allo svolgimento delle diverse funzioni, con oggetto ovviamente ridotto in ragione della attività internalizzata dallin house.

Ciò consente di affermare che anche laffidamento di un contratto di subappalto da parte della società in house debba seguire le regole dellevidenza pubblica.

Infatti, se limpresa privata che concorre a una procedura di gara può liberamente individuare il proprio subappaltatore, in quanto lefficienza dellaffidamento è assicurata dallapplicazione dei criteri di gestione imprenditoriale nel contesto della concorrenza di mercato, nel caso della società in house, invece, tali criteri non sono sufficienti alla corretta gestione di risorse, in ultima analisi, pubbliche, con la conseguenza che la scelta del subappaltatore deve eseguire le regole pubblicistiche.

Pertanto, il citato art. 16, comma 7, del d.lgs. n. 175 del 2016 (richiamato anche dallart. 8 del disciplinare – gestione delle attività, in relazione ai sub-affidamenti) impone alla società in house, che ha ricevuto dallAmministrazione laffidamento di una prestazione o di una pluralità di prestazioni ma che non dispone di personale e mezzi (non tout court, ma di quelli necessari allesecuzione di singole parti di una prestazione o di singole prestazioni), di affidarle a terzi mediate procedura di gara.

Ciò si traduce in una sorta di ripartizione tra società in house e mercato delle citate prestazioni, restando affidate alla medesima società quelle che questa è in grado di svolgere e al mercato (recte, alloperatore economico selezionato mediante procedura) quelle che la prima non è in grado di eseguire.

Tale ripartizione ben avrebbe potuto essere compiuta a monte lAmministrazione mediante una maggiore delimitazione delloggetto dellaffidamento in house e lavvio di una procedura di gara per il residuo oggetto; ciò avrebbe però comportato per la medesima Amministrazione oneri di coordinamento della società in house e di quella selezionata e delle relative attività.

Invece, lampliamento delloggetto dellaffidamento in house consente di efficientare questo profilo, liberando lEnte pubblico da tali oneri di gara e di coordinamento, assunti dalla società in house chiamata a verificare le proprie capacità operative, a selezionare il sub-affidatario, a includere lattività di questo nella propria e ad assicurare allAmministrazione il risultato esecutivo finale.

A ciò si aggiunga che limposizione di un obbligo di integrale esecuzione delle prestazioni, a una società in house come a qualunque altro affidatario selezionato mediante gara, costringerebbe loperatore a una complessissima organizzazione delle attività, mediante forme di integrazione economica sia orizzontale sia verticale, al fine di realizzare al proprio interno lintera prestazione in tutte le sue fasi ideative, produttive e distributive e, allo stesso tempo, di coprire non soltanto singoli e specifici settori di mercato ma anche quelli ad essi più vicini, specie se si considera che i contratti pubblici, in particolare se legati a un affidamento in house, hanno spesso un oggetto non singolo ma plurimo, comprendente prestazioni eterogenee, spesso afferenti, come nel caso di specie, a diversi profili di gestione del medesimo ambito materiale.

Nel caso di specie, poi, la società controinteressata è affidataria non solo delle prestazioni relative al servizio di ripristino post-incidente ma di un ampio ventaglio di prestazioni afferenti al monitoraggio e alla manutenzione stradale, di cui le prime costituiscono un completamento.

Non è possibile, quindi, come fa la ricorrente, focalizzare lattenzione unicamente sul servizio di ripristino post-incidente, considerandolo in maniera isolata e non nel contesto delle molteplici prestazioni oggetto dellaffidamento.

Considerato che il sub-affidamento (purché non integrale), ammesso in via generale, deve ritenersi possibile anche nel contesto di un rapporto in house che, sebbene non preceduto da gara, risulta comunque relativo a un pubblico contratto, ne segue che nel caso di specie la società controinteressata ha semplicemente sub-affidato una parte, peraltro non totalitaria e neppure maggioritaria, delle varie prestazioni, come espressamente consentito dallAmministrazione alla luce delle previsioni del disciplinare tecnico.

A ciò si aggiunga che è lo stesso ruolo che il disciplinare tecnico affida alla controinteressata nella prestazione del servizio di ripristino post-incidente, di mero coordinamento, a giustificare la mancata iscrizione della stessa allAlbo Nazionale dei gestori ambientali, in quanto la società non svolge operativamente attività di trattamento di rifiuti.

Risulta del tutto indimostrata, poi, lomissione di controlli sulle imprese chiamate a svolgere operativamente il predetto servizio nonché lomissione delle procedure di evidenza pubblica per la loro selezione; in ogni caso, le modalità di aggiudicazione dei contratti relativi al concreto svolgimento del servizio di ripristino post-incidente e la sussistenza dei requisiti previsti per la singola e specifica attività affidata non possono essere in questa sede sindacate, posto che loggetto del giudizio afferisce alla determina di affidamento del complessivo servizio di manutenzione stradale da parte della provincia ……. alla …………. e non agli atti di affidamento dei citati contratti a valle.

È necessario, infine, rilevare che il contratto di governance richiamato dalla ricorrente, che intercorre tra la società e le imprese incaricate delle attività ripristino, non esclude la responsabilità né dellaffidatario né del subaffidatario nei confronti dellAmministrazione, con la conseguenza che resta inalterato lordinario regime di responsabilità previsto in materia di contratti pubblici, anche alla luce dellart. 8 del disciplinare, che riafferma la responsabilità della società in house nei confronti dellAmministrazione per lesecuzione delle prestazioni dallo stesso previste.

12. In conclusione, il ricorso introduttivo e i relativi motivi aggiunti sono infondati e vanno respinti.

Fonte: giurisprudenzappalti.it di Roberto Donati, 21/04/2026