1. Premessa
La corretta interpretazione della lex specialis di gara costituisce uno snodo centrale nellequilibrio tra legalità dellazione amministrativa, tutela dellaffidamento degli operatori economici e salvaguardia della par condicio competitorum.
Il tema assume particolare rilievo nelle ipotesi in cui i diversi documenti di gara presentino ambiguità, lacune o vere e proprie aporie interpretative, tali da rendere problematica unesegesi meramente letterale delle clausole.
Su tali profili si sofferma la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, 11 novembre 2025, n. 8786, chiamata a pronunciarsi in sede di appello avverso la sentenza del TAR Liguria n. 797 del 2024.
La decisione si inserisce in un filone giurisprudenziale ormai consolidato, offrendo una ricostruzione organica dei criteri interpretativi della legge di gara e del loro fondamento nei principi generali della contrattualistica pubblica.
2. Linterpretazione letterale come regola generale
È principio pacifico in giurisprudenza che il bando di gara, quale lex specialis della procedura ad evidenza pubblica, debba essere interpretato prioritariamente secondo il suo tenore letterale. Tale regola discende dalla natura vincolante della legge di gara, che obbliga non solo i concorrenti, ma anche la stessa amministrazione che lha predisposta.
Lamministrazione è, infatti, auto vincolata alle prescrizioni che essa stessa ha stabilito e non dispone di alcun margine di discrezionalità nellapplicazione delle regole di gara, dovendo assicurare il rispetto della parità di trattamento e la tutela dellaffidamento ingenerato nei partecipanti. Ne deriva il divieto di disapplicazione del bando, anche qualora talune clausole risultino inopportune o incongruamente formulate, fatta salva la possibilità di procedere allannullamento in autotutela della procedura.
3. Il fondamento nei principi del Codice dei contratti pubblici
Lesegesi della lex specialis non può prescindere dai principi fondamentali che governano la materia dei contratti pubblici, oggi codificati negli articoli da 1 a 12 del D.lgs. 36 del 2023. In tale prospettiva, linterpretazione delle clausole di gara deve essere orientata alla massima partecipazione degli operatori economici e al più ampio confronto concorrenziale, in coerenza con il principio del favor partecipationis.
Il Consiglio di Stato ribadisce come tali principi fungano da criterio guida nei casi in cui il dato testuale non consenta uninterpretazione univoca, imponendo allinterprete di privilegiare la soluzione che consenta laccesso alla procedura al maggior numero possibile di concorrenti, purché ciò non comporti una manipolazione indebita delle regole di gara.
4. Auto vincolo della stazione appaltante e par condicio
Il principio dellauto vincolo della pubblica amministrazione assume una funzione centrale nella dinamica delle procedure selettive. La predeterminazione delle regole di gara, dei criteri di valutazione e delle modalità di partecipazione consente ai concorrenti di conoscere anticipatamente il perimetro entro cui si svilupperà la competizione, rendendo prevedibili gli esiti e garantendo una competizione leale.
La garanzia della par condicio si traduce, dunque, nellimpossibilità per la stazione appaltante di reinterpretare o adattare le prescrizioni di gara in corso di procedura, poiché ciò determinerebbe unalterazione delle condizioni di partecipazione e una lesione dellaffidamento legittimamente riposto dagli operatori economici.
5. Interpretazione sistematica e favor partecipationis
Pur riconoscendo il primato dellinterpretazione letterale, la giurisprudenza ammette il ricorso allinterpretazione sistematica nei casi in cui il dato testuale presenti ambiguità oggettive o contraddizioni interne tra i documenti costituenti la lex specialis. In tali ipotesi, linterprete è chiamato a ricostruire il significato complessivo delle clausole alla luce della loro connessione logica e funzionale, evitando soluzioni irragionevoli o manifestamente restrittive.
La sentenza in commento chiarisce che, in presenza di aporie interpretative non risolvibili sul piano strettamente letterale, la tutela dellaffidamento e della parità di trattamento conduce a privilegiare uninterpretazione complessiva della legge di gara, maggiormente rispettosa del favor partecipationis e dellinteresse pubblico al confronto concorrenziale.
6. Rapporti tra bando, disciplinare e capitolato
Un ulteriore profilo affrontato dalla giurisprudenza concerne il rapporto tra i diversi documenti di gara. Bando, disciplinare e capitolato speciale dappalto, pur avendo ciascuno una propria autonomia funzionale, concorrono unitariamente a formare la lex specialis della procedura.
In caso di contrasto tra le disposizioni contenute nei vari atti, opera un criterio di gerarchia differenziata, che attribuisce prevalenza alle prescrizioni del bando. Il disciplinare è, infatti, chiamato a integrare e specificare le regole fissate dal bando, ma non può modificarle o contraddirle. Analogamente, il capitolato può integrare le disposizioni tecniche ed esecutive, senza incidere sulle regole fondamentali della gara.
7. Limiti allinterpretazione integrativa
Di particolare rilievo è il divieto di sottoporre le clausole del bando a un procedimento ermeneutico di tipo integrativo, volto a far emergere significati impliciti o inespressi.
Le regole di gara devono essere interpretate sulla base del significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole e dalla loro connessione logica, entro il perimetro dei possibili significati testuali.
Solo in presenza di evidenti ambiguità del dato letterale è consentito optare per linterpretazione più favorevole allammissione delloperatore economico, in quanto conforme allinteresse pubblico alla massima partecipazione, purché non si frappongano interessi pubblici di segno contrario e di maggior rilievo.
8. Conclusioni
La sentenza del Consiglio di Stato n. 8786 del 2025 si colloca nel solco di un orientamento giurisprudenziale ormai stabile, riaffermando con chiarezza le regole che presiedono allinterpretazione della lex specialis nelle procedure di gara.
Linterpretazione letterale resta il criterio primario e inderogabile, mentre linterpretazione sistematica assume rilievo solo in funzione chiarificatrice, nei limiti consentiti dal dato testuale e dai principi generali della contrattualistica pubblica.
Ne emerge un quadro nel quale la tutela dellaffidamento, la parità di trattamento e il favor partecipationis rappresentano non già criteri alternativi, ma parametri integrativi e di controllo dellattività interpretativa, a garanzia della certezza delle regole di gara e della correttezza del confronto concorrenziale
A cura della Redazione di TuttoGare PA del 16/02/2026