Premessa
La sentenza n. 9221 del 2025 del Tar Lazio, Sez. I offre una ricostruzione puntuale del regime dei costi della manodopera e del ribasso nelle gare per lavori, ai sensi dellart. 41, comma 14, del decreto legislativo 36 del 2023.
Il giudice amministrativo è stato chiamato a verificare la legittimità del ricalcolo del ribasso operato dalla stazione appaltante e la mancata esclusione di un concorrente che aveva indicato costi della manodopera superiori alla stima contenuta negli atti di gara. Il caso esaminato consente di affrontare due nodi interpretativi centrali nella disciplina dei contratti pubblici: la determinazione del ribasso alla luce della separata indicazione dei costi della manodopera e la portata dellobbligo di verifica di anomalia quando i costi del lavoro risultano sensibilmente più elevati rispetto alle previsioni della lex specialis.
I fatti di causa
La gara riguardava la realizzazione dellopera B03.0 – Ristrutturazione Trampolino 1956 e Braciere , con un importo a base dasta pari a euro 7.283.517,22, di cui euro 6.408.333,17 soggetti a ribasso ed euro 875.184,05 quale importo destinato agli oneri della sicurezza, non ribassabile. Il disciplinare prevedeva inoltre un valore stimato dei costi della manodopera pari a euro 2.385.779,27.
Loperatore economico ricorrente aveva presentato unofferta con un ribasso percentuale del 32,467 per cento, indicando separatamente i costi della manodopera nel medesimo importo stimato dalla stazione appaltante. Allesito dellapertura delle offerte, limpresa risultava prima classificata. Il responsabile unico del procedimento attivava tuttavia una verifica di anomalia, ritenendo che il ribasso espresso fosse stato in realtà calcolato dalloperatore su un importo diverso da quello effettivamente soggetto a ribasso. Considerando che il concorrente non aveva ribassato la voce relativa alla manodopera, lamministrazione procedeva a rideterminare il ribasso effettivo nella misura del 20,38 per cento, con modifica della graduatoria.
La ricorrente contestava tale operazione, deducendo la violazione degli articoli 41 e 108 del Codice dei contratti pubblici. Veniva inoltre impugnata la mancata esclusione di un ulteriore concorrente che aveva indicato costi della manodopera più elevati rispetto alla stima della stazione appaltante.
La questione interpretativa sullart. 41, comma 14, del Codice
Il cuore della controversia risiede nellesatta portata della norma che disciplina lindicazione dei costi della manodopera e la relazione tra tale voce e il ribasso offerto. Larticolo 41, comma 14, stabilisce che la stazione appaltante deve individuare nei documenti di gara i costi della manodopera e che tali importi sono scorporati dallimporto assoggettato a ribasso. La norma aggiunge che loperatore può dimostrare che un eventuale ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.
La ricorrente sosteneva che la stazione appaltante avesse determinato un importo minimo inderogabile della manodopera, vincolando gli operatori economici a non discostarsene e imponendo che il ribasso fosse applicato esclusivamente alla parte residua dellimporto dei lavori. Lamministrazione e la controinteressata sostenevano invece che lindicazione dei costi della manodopera non comportasse alcun vincolo rigido per gli operatori, né una quota minima o massima entro cui modulare il ribasso.
La ricostruzione del TAR: i costi della manodopera non sono oneri fissi
Il TAR sostiene una lettura conforme allindirizzo giurisprudenziale più recente, richiamando in particolare la sentenza del Consiglio di Stato n. 7813 del 7 ottobre 2025.
La norma, secondo il giudice, non equipara i costi della manodopera agli oneri della sicurezza. Questi ultimi costituiscono importi fissi e non modificabili da parte delloperatore economico, mentre i costi della manodopera, pur dovendo essere indicati separatamente, sono suscettibili di variazione e possono essere oggetto di giustificazione nellambito della verifica di congruità dellofferta.
Il valore indicato dalla stazione appaltante non vincola quindi rigidamente gli operatori, che ben possono proporre importi inferiori o superiori. Nel primo caso, la verifica dovrà essere supportata dalla dimostrazione di una più efficiente organizzazione aziendale; nel secondo, non si configura alcuna anomalia, trattandosi di un trattamento retributivo più favorevole per i lavoratori.
La ricostruzione viene supportata con un ampio richiamo alla ratio della norma: garantire una congrua remunerazione del fattore lavoro, senza irrigidire eccessivamente la libertà di impresa, e fornendo allo stesso tempo strumenti più efficaci per la verifica di anomalia.
La legittimità del ricalcolo del ribasso
Per il TAR, la stazione appaltante ha correttamente rideterminato il ribasso offerto dalla ricorrente una volta che è emerso che il calcolo proposto non era coerente con larticolazione dellimporto a base di gara. Il ribasso del 32,467 per cento risultava applicato solo alla parte residua dellimporto dei lavori, detratta la stima del costo della manodopera. Tale modalità di calcolo ha prodotto unofferta in valore assoluto incompatibile con il ribasso formalmente dichiarato. La commissione ha quindi correttamente proceduto a individuare il ribasso effettivamente praticato, pari al 20,38 per cento, così da rendere comparabili le offerte e salvaguardare il principio del favor partecipationis evitando unesclusione immediata.
La motivazione del TAR evidenzia come il corretto calcolo del ribasso sia essenziale per lattribuzione del punteggio economico e costituisca elemento indefettibile della par condicio. La ricostruzione si caratterizza per un taglio fortemente operativo, fornendo alle stazioni appaltanti indicazioni precise su come trattare errori di calcolo che incidono sulla struttura dellofferta.
La mancata esclusione del concorrente con costi della manodopera maggiori
Non è stata ritenuta fondata nemmeno la censura relativa allomessa esclusione della concorrente che aveva indicato costi della manodopera superiori rispetto alla stima della stazione appaltante. La previsione dellarticolo 41, comma 14, non mira a vincolare loperatore economico a mantenersi entro il limite stimato dalla stazione appaltante, ma a garantire che eventuali riduzioni non siano sintomatiche di compressioni indebite dei diritti dei lavoratori. Lindicazione di costi più elevati rispetto alla stima non costituisce indice di anomalia né impone alcuna verifica obbligatoria. Sarebbe anzi contrario alla stessa ratio protettiva della norma considerare irregolare unofferta che preveda trattamenti retributivi più favorevoli.
Il TAR esclude anche la necessità di una verifica di anomalia ai sensi dellarticolo 110 del Codice, poiché il concorrente interessato non aveva presentato la migliore offerta né una offerta anormalmente bassa. Qualunque ulteriore approfondimento istruttorio avrebbe violato il principio di proporzionalità e quello di semplificazione sancito dallarticolo 1, comma 2, della legge 241 del 1990.
Le ulteriori censure sugli aspetti tecnici dellofferta
Il TAR dichiara inammissibili le doglianze relative ai punteggi dellofferta tecnica formulate solo con memoria e non attraverso un rituale ricorso per motivi aggiunti. La decisione ribadisce lassoluta rigidità delle regole processuali nel giudizio amministrativo, non potendo introdurre nuovi motivi con atti diversi da quelli previsti dallarticolo 43 del Codice del processo amministrativo.
Conclusioni
La sentenza offre un contributo rilevante allinterpretazione dellarticolo 41, comma 14, del Codice dei contratti pubblici. Il TAR chiarisce che i costi della manodopera non costituiscono una soglia minima inderogabile, né un elemento fisso assimilabile agli oneri della sicurezza. La stima della stazione appaltante rappresenta un parametro di riferimento utile per la successiva verifica della congruità, ma non vincola la formulazione dellofferta. Loperatore economico può indicare costi superiori, senza che ciò imponga alcuna verifica, o inferiori, purché giustificati con riferimento alla propria organizzazione aziendale.
La decisione fornisce inoltre indicazioni operative alla stazione appaltante sulle modalità con cui procedere alla rettifica del ribasso in presenza di errori di calcolo, salvaguardando la comparabilità delle offerte e favorendo la massima partecipazione.
Il rigore con cui il TAR applica il quadro normativo conferma lesigenza di una attenta redazione dei documenti di gara e di unaccurata gestione delle operazioni di calcolo e verifica, in un settore nel quale la corretta individuazione dei costi della manodopera continua a rappresentare un elemento cruciale per la legalità delle procedure.
A cura della Redazione TuttoGare PA del 06/02/2025