Domanda sottoscritta con firma autografa ma senza documento di identità: acquisibile e comunque obbligo di soccorso istruttorio

La sentenza del Tar Lombardia merita rilievo perché si sofferma con grande attenzione sulle modalità di sottoscrizione dellistanza di partecipazione.

LAvviso pubblico prevedeva chiaramente che la domanda di partecipazione dovesse essere sottoscritta digitalmente.

La ricorrente ha presentato la propria domanda sulla base del modello di domanda debitamente compilato e sottoscritto con firma autografa dal proprio legale rappresentante (ma senza documento didentità).

La stazione appaltante ha disposto lesclusione perché la disposizione dellAvviso non poteva essere derogata, in virtù del principio di par condicio dei partecipanti.

Ed il soccorso istruttorio non poteva essere applicato per sanare la carenza di elementi propri della domanda o lassenza di sottoscrizione.

Tar Lombardia, Milano, Sez. V, 19/12/2025, n. 4213 accoglie il ricorso avvero lesclusione:

5. Il ricorso appare manifestamente fondato e come tale suscettibile di essere definito nel merito con sentenza in forma semplificata exart. 60, c.p.a., come da avviso in tal senso dato alle parti presenti in camera di consiglio.

6. I primi due motivi, esaminabili congiuntamente, sono fondati.

6.1. Non è contestato, e risulta dagli atti, che la Cooperativa ricorrente abbia trasmesso a mezzo pec la domanda di partecipazione in relazione allAvviso di cui trattasi, sottoscritta con firma autografa, dallindirizzo …..@pcert.it (Doc. 5 ricorrente): indirizzo censito nellIndice nazionale dei domicili digitali delle imprese e dei professionisti (INI-PEC) di cui allarticolo 6-bis d.lgs. n. 82/2005 (cfr. Doc. 7 ricorrente).

Orbene, lart. 38, comma 2, del DPR n. 445 del 2000 dispone che: Le istanze e le dichiarazioni inviate per via telematica sono valide se effettuate secondo quanto previsto dallarticolo 65 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.

Dal canto suo lart. 65 del D.lgs. n. 82/2005 (Codice dellAmministrazione digitale, CAD) prevede che:

1. Le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici ai sensi dellarticolo 38, commi 1 e 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, sono valide:

1. a) se sottoscritte mediante una delle forme di cui allarticolo 203 (dunque mediante firma digitale);

(…) c) ovvero sono sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento didentità;

c-bis) ovvero se trasmesse dallistante o dal dichiarante dal proprio domicilio digitale iscritto in uno degli elenchi di cui allarticolo 6-bis, 6-ter o 6-quater ovvero, in assenza di un domicilio digitale iscritto, da un indirizzo elettronico eletto presso un servizio di posta elettronica certificata o un servizio elettronico di recapito certificato qualificato, come definito dal Regolamento eIDAS. In tale ultimo caso, in assenza di un domicilio digitale iscritto, la trasmissione costituisce elezione di domicilio digitale speciale, ai sensi dellarticolo 3-bis, comma 4-quinquies, per gli atti e le comunicazioni a cui è riferita listanza o la dichiarazione.

Il legislatore ha quindi previsto, quali forme equipollenti alla sottoscrizione digitale, quella analogica (accompagnata dal documento di identità) o, per quanto qui rileva, la trasmissione dellistanza tramite PEC da un indirizzo censito nei pubblici elenchi di cui agli artt. 6-bis (come nel caso di specie), 6-ter o 6-quater del CAD.

Né potrebbe ritenersi che la disciplina sopra riportata non sia applicabile alle manifestazioni di volontà negoziale, in quanto lart. 65 del D.lgs. n. 82 del 2005 è disposizione primaria che ben può efficacemente eterointegrare – senza disapplicazione alcuna – la disposizione secondaria della procedura. In proposito è utile rammentare che, per giurisprudenza costante, leterointegrazione normativa della legge di gara scatta in presenza di lacune relative ad elementi ritenuti obbligatori dallordinamento (Cons. Stato, sez. III, 18 ottobre 2023, n. 9078), a condizione che si tratti di situazioni eccezionali che, in ogni caso, non comportino eccessive restrizioni al principio di massima concorrenza (Cons. Stato, sez. V, 27 luglio 2017, n. 3699).

Lapplicazione dellart. 65 CAD in funzione eterointegrativa della lex specialis è stata affermata da una recente pronuncia del Consiglio di Stato, con riferimento ad una domanda di partecipazione sottoscritta con modalità analogica accompagnata dal documento di identità del dichiarante (Cons. Stato, Sez. V, 5 giugno 2025, n. 4877). In quelloccasione, il Giudice di appello ha affermato, in maniera condivisibile, che leterointegrazione del bando in simili ipotesi si rivela corrispondente al principio del raggiungimento dello scopo (nel caso di specie: riconducibilità e imputabilità dellofferta economica al raggruppamento partecipante) e della strumentalità delle forme di cui agli artt. 156, commi 2 e 3 c.p.c. e 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990. E tanto anche nellottica per cui il processo di digitalizzazione deve essere un mezzo per accelerare e non restringere la partecipazione alle gare mediante la costruzione di percorsi ad ostacoli. Pertanto, eventuali difformità di carattere formale dalle previsioni della legge di gara possono essere superate in considerazione del superiore interesse dellamministrazione a non escludere un concorrente che è identificabile con assoluta certezza sulla base di altri elementi acquisiti aliunde, nellambito della documentazione prodotta (Cons. Stato, sez. V, 25 febbraio 2025, n. 1620).

Non è condivisibile laffermazione di parte controinteressata secondo cui lart. 65 CAD non sarebbe applicabile alla fattispecie in esame, in cui viene in rilievo un atto negoziale con cui si esprime la volontà di assumere obblighi contrattuali nei confronti dellAmministrazione.

Le norme del Codice dellAmministrazione Digitale hanno applicazione generalizzata, e non risultano previste deroghe in relazione alla sottoscrizione delle domande di partecipazione a procedure selettive finalizzate alla conclusione di contratti con la Pubblica Amministrazione. Del resto, in giurisprudenza è stata affermata, lapplicabilità dellart. 65 CAD anche alla sottoscrizione dellofferta economica nelle gare di appalto regolate dal Codice dei contratti pubblici (Cons. Stato, Sez. V, 5 giugno 2025, n. 4877; T.A.R. Lombardia, Milano, 26 novembre 2024, n. 3359).

A tal proposito, il Collegio non ignora che sui vizi di sottoscrizione dellofferta nelle procedure di evidenza pubblica non è dato registrare in giurisprudenza un orientamento univoco.

Un primo indirizzo, muovendo dal presupposto che la sottoscrizione sia non solo strumento di certificazione della provenienza e della sua integrità, ma anche fonte di vincolo per il proponente, ne stigmatizza la mancanza come vizio dinvalidità e irricevibilità dellofferta, non surrogabile neppure per soccorso istruttorio (cfr. Cons. Stato, sez. IV 27/10/2022, n. 9165, richiamata dalla resistente e dalla controinteressata; nonché, tra le altre, Cons. Stato, sez. V, 20/12/2022, n. 11091).

Per altro indirizzo, invece, i vizi della sottoscrizione rilevano solo se e in quanto rechino incertezza assoluta sul contenuto o la provenienza dellofferta, mentre in caso contrario uneventuale esclusione sarebbe illegittima (ex multis, TAR Piemonte, sez. I, 06/07/2023, n. 651; Cons. Stato, sez. V, 22/06/2020 n. 3973; cfr. altresì il parere di precontenzioso approvato dallANAC con deliberazione n. 420 del 15.05.2019).

Il Collegio non ritiene necessario prendere posizione sul dibattito al riguardo, in quanto le peculiarità della fattispecie in esame inducono a ritenere comunque preferibile la tesi della illegittimità della esclusione.

Invero, non risulta che le pronunce che hanno sposato il primo orientamento sopra riportato abbiano dovuto statuire sulla ammissibilità di forme legalmente equipollenti rispetto alla firma digitale. Il precedente del Consiglio di Stato n. 9165/2022, richiamato dallxxx e da yyy, riguardava un caso in cui la sottoscrizione dellofferta economica risultava del tutto omessa, e la domanda era stata presentata mediante caricamento dei documenti su una piattaforma che può essere fatto da chiunque sia in possesso delle credenziali di accesso mentre solo la firma digitale garantisce limputabilità soggettiva dellofferta al legale rappresentante dellimpresa concorrente. La pronuncia n. 11091 del 2022 del Consiglio di Stato concerneva la mancata sottoscrizione da parte di alcuni componenti di un RTI, ritenuta necessaria per imprescindibili esigenze di ordine generale di certezza sulla riconducibilità dellofferta ai medesimi operatori e coercibilità dei relativi impegni nella successiva fase esecutiva; queste esigenze non sono soddisfatte mediante il mandato con rappresentanza conferito alla capogruppo.

La sentenza del TAR Lazio n. 20936/2024, citata nella memoria della parte resistente, non si è affatto pronunciata sui motivi relativi alla carenza della sottoscrizione digitale, essendo state le doglianze superate in fatto dalla documentazione in atti.

Ciò premesso, il caso in esame è senzaltro peculiare, in quanto la domanda è stata non soltanto sottoscritta in via analogica dal legale rappresentante dellimpresa ricorrente (il che di per sé non è dirimente), ma soprattutto risulta trasmessa dallimpresa dal proprio domicilio digitale iscritto nellelenco di cui allarticolo 6-bis del Codice dellAmministrazione Digitale, in conformità con quanto previsto dallart. 65, co. 1, lett. c-bis del medesimo Codice.

Pertanto, alla stregua delle considerazioni fin qui esposte, listanza di partecipazione in parola risultava obbligatoriamente acquisibile dalla Agenzia resistente.

6.2. In disparte da ciò, lAmministrazione sarebbe stata quantomeno tenuta ad attivare il soccorso istruttorio.

Infatti, a prescindere dalla discussa applicabilità del soccorso istruttorio allipotesi di mancanza della sottoscrizione dellofferta nei procedimenti di evidenza pubblica (su cui v. supra), nel caso di specie il ricorso a modalità di sottoscrizione alternativa alla firma digitale ai sensi dellart. 65, co. 1, lett. c-bis) del d.lgs. n. 82/2005, ancorché non previsto dallAvviso, avrebbe comportato il dovere per lAmministrazione di attivarsi per chiedere chiarimenti allimpresa ricorrente.

Ciò vieppiù in considerazione del fatto che la domanda non soltanto proveniva dallindirizzo PEC di …. censito in INI-PEC, ma era altresì sottoscritta con firma autografa dal rappresentante della Cooperativa (al riguardo, è appena il caso di osservare che laffermazione della controinteressata secondo cui le due sigle del legale rappresentante apposte sul documento parrebbero a prima vista differenti tra loro è generica e non circostanziata). Tali elementi concorrevano ad escludere, ad avviso del Collegio, lincertezza assoluta sulla provenienza della domanda.

Conclusivamente, alla stregua di quanto esposto, il ricorso è da accogliere.

A cura di giurisprudenzappalti.it del 20/12/2025 di Roberto Donati