Il CCNL concretamente applicato è un elemento essenziale dell’offerta

Dic 4, 2025

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Il CCNL concretamente applicato è un elemento essenziale dellofferta (Cons. Stato, n. 2605 del 2025), in quanto incide naturalmente sulla determinazione dei costi della manodopera e, quindi, sul contenuto dellofferta.

Questo viene ribadito dal Consiglio di Stato, su una vicenda che vede una doppia dichiarazione sul CCNL applicato dallaggiudicataria.

La ricorrente si duole infatti della decisione del T.A.R., che non avrebbe considerato lofferta del RTI aggiudicatario come offerta plurima e/o condizionata, presentando costi della manodopera, che non coincideranno con quelli poi applicati in fase esecutiva.

Lappellante ribadisce lasserita irritualità della dichiarazione resa dal RTI aggiudicatario, che prima avrebbe indicato di applicare il CCNL abitualmente utilizzato (CCNL metalmeccanico), salvo poi impegnarsi ad applicare quello individuato nella lex specialis in caso di aggiudicazione.

Non risulta possibile, dunque, comprendere in base a quale CCNL sia stata effettuata la verifica dei minimi salariali.

Consiglio di Stato, Sez. V, 03.12.2025, n. 9510 accoglie lappello:

10.1. La critica è fondata.

Va premesso in fatto che al par. 16.1., in tema di compilazione della domanda di partecipazione, la lex specialis ha espressamente richiesto che il concorrente è tenuto a dichiarare: 20) di applicare il CCNL indicato dalla Stazione Appaltante o altro CCNL equivalente, con lindicazione del relativo codice alfanumerico unico di cui allarticolo 16 quater del decreto – legge 76/203.

In tale senso, il par. 17, relativo al Contenuto della busta B – Offerta tecnica, ha previsto che: Loperatore economico inserisce per ogni singolo lotto la documentazione relativa allofferta tecnica nella Piattaforma, compilando ciascun campo dedicato allinterno della busta digitale Tecnica, a pena di inammissibilità dellofferta (…) In considerazione dellapplicazione dellinversione procedimentale, allega una dichiarazione, da rendere ai sensi del D.P.R. n. 445/2000, in cui indica il CCNL applicato, e Qualora adotti un CCNL diverso da quello indicato al paragrafo 3 del presente Disciplinare, inserisce nel suddetto documento la dichiarazione di equivalenze delle tutele e leventuale documentazione probatoria sulla equivalenza del proprio CCNL nella sezione della piattaforma relativa allofferta tecnica.

Dalla piana lettura delle suddette disposizioni consegue che, sebbene la legge di gara abbia previsto espressamente la possibilità di presentare una dichiarazione così come effettivamente è stata resa dal RTI aggiudicatario, lofferta di questultimo è stata irregolarmente proposta, sia perché priva dellattestazione di equivalenza delle tutele dei due CCNL (e delleventuale documentazione probatoria sulla equivalenza del proprio CCNL nella sezione della piattaforma relativa allofferta tecnica), sia perché la predisposizione dellofferta non ha tenuto conto del CCNL che sarebbe stato applicato in sede esecutiva a seguito dellaggiudicazione della gara.

Lart. 11, commi 3 e 4 del Codice, ratione temporis applicabile, prevede che:

3. Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dallente concedente.

4. Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere allaffidamento o allaggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale loperatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nellesecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In questultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui allart. 1103.

In sostanza, il Codice stabilisce due possibilità per loperatore economico in sede di presentazione dellofferta, ossia quella di applicare il CCNL individuato dalla stazione appaltante, oppure di applicare un diverso CCNL, però provando che questultimo offra garanzie equivalenti a quello indicato dalla stazione appaltante. In base al terzo comma dellart. 11 cit., nel bando, la stazione appaltante indica il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nellappalto, ma tale preliminare indicazione non è però totalmente vincolante per gli operatori economici, i quali possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché sia in grado di garantire ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante, e fatta in ogni caso salva la coerenza del contratto collettivo scelto dallimpresa con loggetto dellattività affidata dalla stazione appaltante.

Invero, la lex specialis, in tema di applicazione del CCNL, ha richiesto al par. 3, pag. 12, sul lotto di riferimento che: Ai sensi dellart. 11, comma 1, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Il contratto collettivo applicato è: quello per i lavoratori dipendenti delle imprese edili. Al par. 10, in tema di Requisiti di partecipazione e/o condizioni di esecuzione, è previsto che Laggiudicatario è tenuto a garantire lapplicazione del contratto collettivo nazionale e territoriale (o dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore) nella declaratoria di ciascun lotto di cui al paragrafo 3, oppure di un altro contratto che garantisca le stesse tutele economiche e normative per i propri lavoratori e per quelli in subappalto.

Nella specie, benchè la lex specialis consentisse alloperatore economico di indicare due CCNL differenti, il RTI aggiudicatario avrebbe dovuto presentare alla Stazione appaltante la dichiarazione equivalenza delle tutele tra i due contratti. Va, altresì, rilevato che tale verifica non risulta essere stata effettuata da Autostrade per lItalia s.p.a., ai sensi dellart. 110, comma 5, lett. d) del d.lgs. 36 del 2023, al fine di accertare se il costo del personale non fosse inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui allart. 41, comma 13 del d.lgs. n. 36 cit.

Nel caso di dichiarazione, da parte delloperatore economico, di un differente contratto collettivo, rispetto a quello previsto dalla Stazione appaltante, è onere della medesima provvedere, prima di procedere allaffidamento o allaggiudicazione ad acquisire la dichiarazione di equivalenza delle tutele, che deve essere verificata con le modalità di cui allart. 110 comma 4 del d.lgs. n. 36 del 2023.

Con riferimento al lotto 6, è avvenuto che il RTI aggiudicatario ha reso dichiarazioni differenti, in un primo momento sostenendo di applicare il CCNL metalmeccanico e poi, successivamente, impegnandosi ad applicare il CCNL edile, ossia quello indicato dalla legge di gara, senza tuttavia offrire una dichiarazione con la quale attestare la sostanziale identità dei contenuti tra i due contratti.

Orbene, diversamente da quanto sostenuto dalle parti resistenti nei propri scritti difensivi, lambiguità dellofferta non deve essere riferita al dato formale, che appare essere stato rispettato, ma allassenza di quellelemento necessario ad assicurare che nessuna differenza sussiste in concreto tra i CCNL dichiarati in sede di offerta e in sede di concreta applicazione.

In questo modo lofferta è stata modulata su presupposti diversi da quelli su cui si sarebbe basata leffettiva esecuzione dellappalto in caso di aggiudicazione, rivelandosi priva di quella necessaria chiarezza e trasparenza quanto ai contenuti economici, atteso che sono stati indicati costi riferiti ad un CCNL diverso da quello che sarebbe stato applicato in ipotesi di aggiudicazione dellappalto.

Lesatta individuazione dei costi della manodopera in sede di offerta è un adempimento necessario, non assumendo rilievo, in relazione al suddetto specifico profilo, la circostanza valorizzata dalla società Autostrade per lItalia s.p.a. secondo cui i costi della manodopera indicati dallaggiudicataria sarebbero lievemente superiori a quelli indicati in sede di disciplinare di gara per il lotto 6 di riferimento.

Pertanto, la Stazione appaltante, stante il carattere poco circostanziato dellofferta, essendo evidente che un differente CCNL avrebbe inciso sul contenuto dellofferta economica, avrebbe dovuto acquisire la dichiarazione di equivalenza ex art. 11, comma 4, d.lgs. n. 36 del 2023 e procedere alle necessarie verifiche, anche effettuando valutazioni separate per ciascuno dei contratti collettivi indicati dallimpresa, in modo da poter stabilire se il contratto indicato in sede di offerta avrebbe garantito tutele normative confrontabili con quelle del CCNL indicato nel disciplinare e oggetto della dichiarazione di impegno.

Se loperatore economico si impegna ad applicare un determinato CCNL in sede di esecuzione, è tenuto a rispettare le medesime condizioni anche in sede di offerta economica, non potendo condizionare tale impegno allaggiudicazione della procedura di gara, pena lapplicazione di un elemento di variabilità che viola il principio di chiarezza dellofferta di gara, introducendo una inammissibile obbligazione alternativa, in violazione del principio della par condicio a cui si deve ispirare ogni procedura di gara.

Invero, in assenza di dichiarazione di equivalenza, loperatore economico ha in concreto proposto una offerta alternativa condizionata allevento, futuro ed incerto, dellaggiudicazione della procedura, in questo modo ottenendo un effettivo vantaggio rispetto agli altri partecipanti dalla sua offerta, potendo contare su più soluzioni in grado di soddisfare le esigenze della Stazione appaltante.

Sotto un distinto profilo, il richiamo al principio di tassatività delle clausole di esclusione da parte delle società resistenti non è conferente, atteso che il Collegio ritiene di doversi conformare al precedente di questa Sezione (Cons. Stato, n. 5347 del 2022), anche se reso sotto la vigenza del precedente Codice, ma il cui principio di diritto può essere applicato al caso di specie, a mente del quale: nelle procedure di gara, la carenza di uno degli elementi dellofferta ritenuti essenziali dalla lex specialis rende legittima lesclusione dellofferta difettosa, senza che ciò possa comportare alcuna violazione del principio di tassatività delle clausole di esclusione, previsto dallart. 83, comma 8, d.lgs. n. 50/20163.