La sentenza n. 8047 del 15 ottobre 2025 della Sezione III del Consiglio di Stato fornisce un importante chiarimento in materia di determinazione e di esposizione del costo della manodopera nelle gare per laffidamento di servizi, con significative ricadute operative tanto per gli operatori economici quanto per le stazioni appaltanti.
- Il principio: il monte ore offerto ha valore contrattuale
Quando la lex specialis non fissa un monte ore minimo inderogabile ma richiede il conseguimento di determinate prestazioni, il numero di ore indicato dalloperatore in sede di offerta costituisce monte ore contrattuale e non una semplice stima teorica.
Ne consegue che il costo della manodopera deve essere calcolato sulla base dellintero monte ore contrattuale offerto, moltiplicato per i costi orari indicati nelle tabelle ministeriali relative al luogo di esecuzione del servizio.
Non è consentito sostituire tale parametro con le ore mediamente lavorate desunte dalle medesime tabelle, le quali hanno funzione meramente ricognitiva e statistica e non possono incidere sulla misura dellimpegno contrattuale.
Il Consiglio di Stato precisa che luso delle ore medie tabellari può assumere rilievo solo in sede di verifica di anomalia, per giustificare eventuali detrazioni legate alle sostituzioni (ferie, malattie, turnover), ma non per ridurre il monte ore contrattualmente assunto.
Lapplicazione di un metodo fondato su ore effettive anziché contrattuali configura un errore metodologico idoneo a inficiare la sostenibilità complessiva dellofferta, con conseguente possibile esclusione.
- Il caso concreto
La vicenda trae origine da una gara suddivisa in lotti per laffidamento di un servizio di ristorazione collettiva presso strutture sanitarie.
Il lotto oggetto di contenzioso era stato aggiudicato a seguito di verifica di anomalia, ritenuta positiva dalla stazione appaltante. Limpresa seconda classificata impugnava laggiudicazione, sostenendo che lofferta dellaggiudicataria fosse insostenibile per sottostima del costo del lavoro e per omessa indicazione dei costi della manodopera relativa a tre manutentori impiegati tramite subappalto in modo stabile.
Il TAR accoglieva il ricorso, rilevando che laggiudicataria aveva indebitamente ridotto le ore rispetto a quelle contrattualmente dichiarate e omesso di indicare separatamente il costo dei lavoratori subappaltati.
Laggiudicatario appellava la decisione, sostenendo che il monte ore indicato fosse puramente teorico e che il calcolo dovesse fondarsi sulle ore mediamente lavorate.
- La decisione del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato rigetta lappello, fornendo una motivazione articolata che affronta i due nuclei centrali della controversia:
- il metodo corretto di calcolo del costo della manodopera;
- lobbligo di indicazione separata dei relativi oneri, anche in caso di subappalto.
3.1. Il monte ore contrattuale come misura dellimpegno negoziale
Il Collegio qualifica come contrattuale e vincolante il monte ore indicato in offerta, chiarendo che esso costituisce la misura dellimpegno negoziale assunto nei confronti della stazione appaltante.
Tale elemento concorre a definire il perimetro dellobbligazione principale dellappaltatore e consente allAmministrazione di valutare la sostenibilità economica e la comparabilità dellofferta.
Le ore effettive riportate nelle tabelle ministeriali, invece, rappresentano una media statistica utile a stimare il costo retributivo, ma non il quantum dellimpegno contrattuale.
Pertanto, il metodo di calcolo basato su tali ore effettive è da ritenersi fallace, poiché altera la base di computo del costo del lavoro e produce un abbassamento artificioso dellimporto complessivo, con effetti distorsivi sulla concorrenza.
Il Consiglio di Stato evidenzia, inoltre, che tale operazione non è sanabile in sede di verifica di anomalia, poiché condurrebbe a una modifica sostanziale dellofferta economica, in violazione dei principi di parità di trattamento e di immodificabilità dellofferta.
3.2. La verifica dellanomalia come controllo, non riformulazione
Il giudice amministrativo sottolinea che la verifica dellanomalia non può essere utilizzata per rielaborare i parametri quantitativi dellofferta, ma ha la sola funzione di accertare lattendibilità di quanto dichiarato.
La stazione appaltante può richiedere chiarimenti, ma non consentire la rimodulazione postuma dellofferta economica.
Qualora le giustificazioni comportino una revisione delle quantità o dei costi fondanti, la conseguenza è linammissibilità dellofferta per alterazione sostanziale del suo contenuto.
3.3. Lobbligo di indicazione separata dei costi della manodopera in subappalto
Particolare rilievo assume la parte della decisione dedicata allobbligo di indicazione separata dei costi della manodopera, disciplinato dallart. 95, comma 10, del d.lgs. 50/2016 (oggi art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023).
Il Consiglio di Stato afferma che tale obbligo vale anche per il personale impiegato tramite subappalto in modo stabile e continuativo, quando le relative prestazioni sono strutturalmente funzionali e non occasionali.
Il costo di tale personale non può essere incluso genericamente nelle spese generali, poiché ciò impedirebbe alla stazione appaltante di verificare il rispetto dei minimi salariali e di valutare la sostenibilità economica dellofferta.
Nel caso di specie, i manutentori subappaltati svolgevano 40 ore settimanali per tutta la durata dellappalto, con carattere di continuità tale da imporne la puntuale esposizione separata.
- Implicazioni operative
La pronuncia fornisce indicazioni chiare e immediatamente applicabili:
- a) Per gli operatori economici
Il calcolo del costo della manodopera deve basarsi sullintero monte ore contrattuale dichiarato in offerta.
Luso delle ore mediamente lavorate è ammesso solo in sede di giustificazioni, per detrarre le assenze fisiologiche.
Ogni scostamento quantitativo tra ore dichiarate e ore effettivamente considerate nel calcolo costituisce indizio di inattendibilità dellofferta.
Devono essere indicati separatamente i costi del personale in subappalto impiegato stabilmente, evitando imputazioni generiche.
- b) Per le stazioni appaltanti
La verifica dellanomalia non può diventare occasione per riscrivere lofferta.
Occorre respingere giustificazioni che modifichino il monte ore o il costo orario dichiarato.
Va assicurato un controllo sostanziale sulla coerenza tra monte ore contrattuale e costo della manodopera esposto.
Devono essere richiesti chiarimenti nei soli limiti consentiti, senza supplire alle carenze originarie dellofferta.
- Conclusioni
La sentenza n. 8047/2025 del Consiglio di Stato consolida un orientamento rigoroso in materia di costo del lavoro, valorizzando il principio di affidabilità e trasparenza dellofferta.
Il monte ore offerto rappresenta un parametro contrattuale vincolante, che non può essere manipolato in fase di giustificazione, e i costi della manodopera – anche in subappalto – devono essere esplicitati con chiarezza per garantire la correttezza del confronto competitivo e la tutela dei lavoratori.
A cura della Redazione TuttoGare PA del 04/11/2025