Una delle questioni più delicate nelle procedure di affidamento riguarda il rapporto tra innovazione dellofferta e affidabilità della sua concreta esecuzione.
La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 16 settembre 2025, n. 7333, si inserisce in questo solco, chiarendo i criteri di valutazione delle offerte che prevedono prestazioni aggiuntive o accessorie a costo pari a zero.
Il caso
La vicenda prende le mosse da un appalto nel quale laggiudicatario aveva previsto alcune prestazioni supplementari azzerando i relativi costi, ritenendo che essi sarebbero stati assorbiti da efficienze organizzative interne. La stazione appaltante aveva ritenuto congrue le giustificazioni presentate, limitandosi però a un controllo di tipo meramente formale.
Loperatore economico secondo classificato ha quindi impugnato laggiudicazione dinanzi al TAR, sostenendo che le spiegazioni fornite fossero insufficienti e che lamministrazione non avesse svolto una verifica effettiva della sostenibilità economica. Il giudice amministrativo di primo grado ha accolto il ricorso, annullando laggiudicazione. La decisione è stata poi confermata da Palazzo Spada, adito in appello dallaggiudicatario originario.
Il quadro normativo di riferimento
La disciplina rilevante è contenuta nellart. 110 del d.lgs. 36/2023, che regola la verifica di congruità delle offerte sospette di anomalia. La norma impone alla stazione appaltante, qualora emergano elementi che mettano in dubbio la sostenibilità della proposta, di richiedere chiarimenti alloperatore economico. È questultimo a dover dimostrare, con dati concreti e puntuali, la serietà dellofferta.
La giurisprudenza ha più volte ribadito che la verifica di anomalia non può risolversi in un passaggio puramente formale: occorre un controllo sostanziale, finalizzato a valutare se lofferta sia effettivamente realizzabile.
I principi ribaditi dal Consiglio di Stato
La sentenza in commento non esclude la possibilità di presentare offerte che comprendano prestazioni a costo zero. Tuttavia, lammissibilità di tali proposte è subordinata a una duplice condizione:
- Onere probatorio rafforzato in capo alloperatore economico: lofferente deve fornire spiegazioni circostanziate, accompagnate da adeguata documentazione, dimostrando concretamente come i costi vengano assorbiti.
- Verifica sostanziale da parte della stazione appaltante: lamministrazione non può limitarsi ad accogliere dichiarazioni generiche, ma deve motivare in modo logico e verificabile laccettazione delle giustificazioni, valutando la loro coerenza con le condizioni di mercato e con la realtà organizzativa dellimpresa.
Il Consiglio individua tre direttrici interpretative per orientare lattività valutativa:
- Efficienze aziendali: il costo zero può essere giustificato da economie organizzative interne o da economie di scala consolidate.
- Condizioni di mercato: lassenza di costo può derivare da particolari condizioni favorevoli di approvvigionamento o dalluso di risorse proprie.
- Controllo effettivo della PA: la motivazione dellamministrazione deve attestare un vaglio sostanziale, evitando approvazioni acritiche.
Le ricadute operative
Il Consiglio di Stato ha confermato la sentenza di primo grado, respingendo lappello dellaggiudicatario e annullando laggiudicazione per difetto di istruttoria nella verifica di anomalia.
Le indicazioni operative che emergono sono chiare:
Per gli operatori economici: le offerte a costo zero sono ammissibili, ma solo se supportate da giustificazioni analitiche e documentate. Non bastano affermazioni generiche: occorrono dati oggettivi e verificabili.
Per le stazioni appaltanti: la verifica deve essere effettiva e motivata. Accogliere giustificazioni insufficienti o meramente dichiarative comporta il rischio di contenzioso e di annullamento dellaggiudicazione.
Conclusione
La decisione del Consiglio di Stato sottolinea che non è il costo zero a rappresentare, di per sé, unanomalia. Ciò che rileva è la capacità delloperatore di dimostrarne la sostenibilità e lobbligo della stazione appaltante di svolgere un controllo approfondito. Solo attraverso un rigoroso bilanciamento tra libertà dellofferta e tutela dellaffidabilità contrattuale è possibile garantire la correttezza e lefficacia delle procedure di gara.
A cura della Redazione TuttoGare PA del 30/10/2025