Con il Parere n. 318 del 30 luglio 2025, lANAC affronta un tema di particolare rilievo e fino ad oggi non espressamente chiarito dalla normativa né dalla giurisprudenza: lobbligo di indicazione, nellofferta economica, dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza anche nelle gare da aggiudicare con il criterio del prezzo fisso.
La vicenda
Il Comune di Acireale aveva indetto una procedura negoziata ex art. 50, comma 1, lett. e), del D.lgs. 36/2023, mediante RDO aperta sul MEPA, per laffidamento di un servizio sociale finanziato con fondi PNRR. La gara prevedeva laggiudicazione con il criterio dellofferta economicamente più vantaggiosa, ma con prezzo fisso ai sensi dellart. 108, commi 2 e 5, del Codice.
Una cooperativa sociale, iniziale aggiudicataria, veniva esclusa per la mancata indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza, omissione invece rilevata da altra concorrente. La stazione appaltante ha quindi richiesto un parere allANAC sulla legittimità dellesclusione.
Il quadro normativo di riferimento
Il punto di partenza dellanalisi dellAutorità è lart. 108, comma 9, del D.lgs. 36/2023, che impone agli operatori economici di indicare, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza, salvo che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale.
Il legislatore non ha previsto lipotesi delle gare a prezzo fisso tra le eccezioni, con la conseguenza che anche tali procedure rientrano, in linea generale, nellobbligo dichiarativo.
Il fondamento sostanziale dellobbligo risiede nella tutela del lavoro e nella verifica della congruità dellofferta: lindicazione dei costi consente infatti di valutare la sostenibilità economica della proposta e di prevenire ribassi occulti a scapito delle condizioni dei lavoratori.
Le peculiarità delle gare a prezzo fisso
La gara a prezzo fisso presenta caratteristiche peculiari: non richiede ai concorrenti di formulare un ribasso, ma solo di accettare il prezzo determinato dalla stazione appaltante, competendo esclusivamente sugli aspetti qualitativi.
ANAC ha sottolineato che, nonostante ciò, lofferta economica non può dirsi assente, ma deve essere intesa come modulo di accettazione del prezzo, idoneo anche a contenere lindicazione dei costi della manodopera e della sicurezza. Ciò è tanto più rilevante quando il prezzo fissato discende da una stima della stazione appaltante e non da vincoli normativi, poiché loperatore potrebbe sopportare costi effettivi diversi da quelli stimati, imponendo un controllo sulla loro sostenibilità.
Lassenza di precedenti univoci e il ruolo della lex specialis
LAutorità ha però rilevato che, sino ad oggi, mancavano disposizioni codicistiche, pronunce giurisprudenziali o precedenti dellANAC che affermassero chiaramente e univocamente lobbligo di indicazione dei costi nelle gare a prezzo fisso.
Inoltre, nella fattispecie esaminata, la lex specialis non solo non prevedeva lindicazione dei suddetti costi, ma non contemplava nemmeno la presentazione di un modulo di offerta economica. Ciò aveva indotto la stazione appaltante a predisporre sul MEPA una scheda con campi precompilati e non modificabili, contribuendo a generare incertezza interpretativa.
La soluzione: obbligo confermato, ma applicazione temperata
Alla luce di tali considerazioni, ANAC ha formulato una soluzione di compromesso:
- principio generale: lobbligo di indicazione dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza sussiste anche nelle gare da aggiudicare a prezzo fisso;
- eccezione applicativa: in assenza di precedenti chiari e univoci e in presenza di una lex specialis che non consentiva di adempiere allobbligo, la mancata indicazione non può comportare automaticamente lesclusione, ma deve ritenersi sanabile tramite soccorso istruttorio.
La decisione si allinea al principio di leale collaborazione tra amministrazione e operatori economici, valorizzato dallart. 101 del Codice, e tutela il legittimo affidamento dei concorrenti di fronte a regole di gara formulate in modo ambiguo o fuorviante.
Considerazioni conclusive
Il Parere n. 318/2025 offre chiarimenti di rilievo per le stazioni appaltanti e gli operatori economici.
In prospettiva, le amministrazioni dovranno predisporre la documentazione di gara tenendo conto che lobbligo di indicare i costi della manodopera e della sicurezza permane anche nelle procedure a prezzo fisso, prevedendo moduli e schede idonei a consentirne lesplicitazione.
Per gli operatori economici, il parere segna un punto fermo: lomissione non è di per sé scusabile e, salvo i casi in cui la lex specialis si riveli ambigua o ostativa, comporterà lesclusione senza possibilità di regolarizzazione.
Il bilanciamento operato dallANAC tra la necessità di affermare il principio generale e la tutela dellaffidamento nella fattispecie concreta rappresenta un passaggio importante verso la definizione di un orientamento consolidato, destinato a incidere significativamente sulla prassi delle gare pubbliche.
A cura della Redazione di Tutto Gare PA del 24/09/2025