Nellaccogliere parzialmente lappello, il Consiglio di Stato ricorda quale fosse limpostazione (superata) che il D.Lgs 50/2016 riservava alla revisione prezzi.
Ecco quanto stabilito da Consiglio di Stato, Sez. III, 13/07/2023, n. 6844:
7. A tal fine è utile premettere alcune considerazioni di carattere generale sul quadro giuridico vigente al momento della conclusione della convenzione.
7.1. Nella materia della revisione dei prezzi nei contratti di appalto di lavori e di servizi e nei contratti di fornitura ha sempre operato la clausola di specialità dei rapporti con le pubbliche amministrazioni, di talché i normali parametri normativi (di cui agli artt. 1467 ss., 1664, 1677, etc., del codice civile) di regola non operano nei predetti rapporti obbligatori, che sono invece disciplinati, sotto questo profilo, da norme speciali ad hoc, che tendenzialmente, peraltro, tendono a restringere il margine di scelta discrezionale dellamministrazione committente, vincolandola variamente a stringenti e ben definiti presupposti sostanziali e procedimentali (posti per lo più a tutela delleconomicità dellazione amministrativa e per ragioni di controllo della spesa pubblica, nonché, guardando al profilo eurounitario, per ragioni di tutela della concorrenza e del mercato).
7.2. Listituto della revisione dei prezzi – tipica clausola esorbitante rispetto al comune diritto contrattuale dei privati – ha attraversato negli ultimi decenni una fase di crisi ed è stato sottoposto a forti critiche per la sua incidenza negativa sullandamento dei costi gestionali delle amministrazioni, fino al punto da essere notevolmente ridimensionato nel suo ambito applicativo.
Per gli appalti di servizi e forniture a esecuzione periodica o continuativa lart. 44, commi 4 e 6, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, prevedeva una revisione periodica dei prezzi sulla base di unistruttoria condotta dalla stazione appaltante tenendo conto dei prezzi di mercato rilevati dallIstat, meccanismo poi confermato dallart. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, che prevedeva lobbligatorio inserimento nei contratti a esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture di una clausola di revisione periodica del prezzo che tenesse conto dei costi standardizzati per tipo di servizi e fornitura. Il codice del 2016, invece, si è limitato, nellart. 106, a facoltizzare linserimento della previsione nei documenti di gara, ma solo a condizione che la modifica del contratto durante il suo periodo di efficacia non fosse tale da alterare le condizioni della gara, dovendo altrimenti essere esperita una nuova procedura di affidamento. Solo di recente, sullonda della crisi pandemica e della forte impennata dei costi dellenergia e delle materie prime per la guerra in Ucraina, listituto è stato reintrodotto con numerose norme speciali (contenute per lo più nella decretazione durgenza e nelle ultime leggi annuali di bilancio). Il nuovo codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 36 del 2023, lo ha nuovamente ammesso a sistema (art. 60: 1. Nei documenti di gara iniziali delle procedure di affidamento è obbligatorio linserimento delle clausole di revisione prezzi ).
7.3. La logica del d.lgs. n. 50 del 2016, vigente al tempo delladozione dellatto qui impugnato, era quella di evitare che la clausola revisionale potesse alterare in modo sostanziale il contratto riflettendosi negativamente sulla effettività delle condizioni concorrenziali della gara esperita, sicché la regola generale era il divieto di clausola revisionale salvi i casi derogatori tassativamente previsti, nei quali fosse possibile una revisione senza una nuova procedura di affidamento , a condizione che tale revisione non apportasse modifiche che avrebbero leffetto di alterare la natura generale del contratto o dellaccordo quadro . La norma del 2016, infatti, si raccorda al diritto dellUnione europea che, a tutela della concorrenza, limita i meccanismi di revisione dei prezzi degli appalti pubblici per evitarne i potenziali effetti elusivi del meccanismo della gara pubblica (art. 72 della direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014; Corte di Giustizia 19 giugno 2008, C‑454/06, 17 settembre 2016, C-549/14, 19 aprile 2018, causa C-152/17). Trattandosi di norma derogatoria del principio della gara, non ne è consentita uninterpretazione analogica ed estensiva (come è del resto esplicitato dalla disposizione contenuta nel comma 6 dellart. 106: Una nuova procedura dappalto in conformità al presente codice è richiesta per modifiche delle disposizioni di un contratto pubblico di un accordo quadro durante il periodo della sua efficacia diverse da quelle previste ai commi 1 e 2 ).
A cura di giurisprudenzappalti.it del 13/07/2023 di Roberto Donati