Le Stazioni Appaltanti non devono limitarsi ad adottare un prezzario aggiornato, ma sono tenute anche ad effettuare una verifica attenta della congruità dei prezzi posti a base di gara.
Questo quanto ribadito da Tar Campania, Napoli, Sez. I, 23/06/2023, n. 3776:
Lart. 30 d. lgs 50/2016 – in continuità con il previgente codice dei contratti pubblici – ha sancito il principio secondo cui: Laffidamento e lesecuzione di appalti di opere, lavori, servizi, forniture e concessioni ai sensi del presente codice garantisce la qualità delle prestazioni e si svolge nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza. Nellaffidamento degli appalti e delle concessioni, le stazioni appaltanti rispettano, altresì, i principi di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché di pubblicità con le modalità indicate nel presente codice .
Lart. 95, comma 1, del medesimo codice, inoltre, ha fissato il principio di effettività del confronto concorrenziale, sancendo che i criteri di aggiudicazione garantiscono la possibilità di una concorrenza effettiva .
Nel caso dellaffidamento di lavori, allo scopo di assicurare il rispetto dei sopra menzionati principi, il legislatore ha inteso individuare uno standard certo ai quali i prezzi a base dasta devono agganciarsi.
Ai sensi dellart. 23, comma 16, 3° e 4° periodo, del codice, infatti: Per i contratti relativi a lavori il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni è determinato sulla base dei prezzari regionali aggiornati annualmente. Tali prezzari cessano di avere validità il 31 dicembre di ogni anno e possono essere transitoriamente utilizzati fino al 30 giugno dellanno successivo, per i progetti a base di gara la cui approvazione sia intervenuta entro tale data .
Pertanto, laggiornamento dei prezzi ai reali valori di mercato ha carattere imperativo, in quanto posto a presidio di interessi di rilievo pubblicistico quali le condizioni di serietà dellofferta, la qualità delle prestazioni, leffettiva concorrenzialità e convenienza economica dellappalto.
E evidente che la disposizione in parola assume tra le proprie finalità anche quella di regolare il mercato delle opere pubbliche e prevenirne distorsioni, atteso che limpiego di parametri eccessivamente bassi e comunque non in linea con le caratteristiche reali del settore relativo dimpresa, è potenzialmente in grado di alterare i meccanismi della concorrenza ed impedire laccesso al mercato in condizioni di parità.
In ragione di ciò, in applicazione del citato art. 23, comma 16, del codice, non solo le Regioni sono obbligate ad aggiornare annualmente i prezzi, intervenendo sui relativi prezzari regionali, ma le stesse stazioni appaltanti devono accertare ladeguatezza e leffettiva rispondenza di quelli applicati ai reali valori del mercato di riferimento.
La sussistenza dellobbligo in capo alle stazioni appaltanti trova conferma nellart. 26, comma 4, del codice, ai sensi del quale, conclusa la progettazione, lAmministrazione, in fase di validazione del progetto, è tenuta a unulteriore verifica degli elaborati progettuali prima dellavvio della gara, accertandone la regolarità anche per i profili della coerenza e completezza del quadro economico in tutti i suoi aspetti e della adeguatezza dei prezzi unitari utilizzati (26, comma 4, lett. b e lett. h, d. lgs. 50/2016).
La portata dellobbligo sancito dallart. 23, comma 16, d. lgs 50/2016 devessere quindi interpretata in senso sostanziale, in ossequio ai principi di cui ai principi di cui allart. 30 del medesimo Codice, nonché di quelli fondamentali anche di rango costituzionale ed europeo ad esso sottesi, per i quali le committenti sono obbligate ad effettuare una revisione dei prezzari disponibili – e, conseguentemente, dei progetti – ogniqualvolta sia riscontrabile una loro non aderenza al dato reale.
3.- Il regime ordinario sopra descritto è stato integrato con le disposizioni di legge a carattere eccezionale di cui al menzionato D.L. 50 del 2022, convertito dalla L. n. 91 del 2022, volte a fare fronte agli eventi eccezionali che, a partire da febbraio 2022, hanno contraddistinto il quadro politico ed economico internazionale dal quale è derivato un incontrollato aumento di prezzi dei materiali da costruzione e dei relativi supporti energetici (cd. caro materiali ).
Il legislatore, da un lato, ha inteso obbligare le principali Stazioni Appaltanti ad adottare con urgenza i nuovi prezzari 2022, dallaltro, ne ha previsto lapplicazione anche retroattiva relativamente alle lavorazioni in corso ed eseguite nellanno 2022.
Il menzionato art. 23, al comma 2, dispone per lappunto che:
… Fermo quanto previsto dal citato art. 29 del D.L. n. 4 del 2022, in relazione alle procedure di affidamento delle opere pubbliche avviate successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto e sino al 31 dicembre 2022, ai fini della determinazione del costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni, ai sensi dellart. 23, comma 16, del D.L. n. 50 del 2016, si applicano i prezzari aggiornati ai sensi del presente comma. … .
Nel caso di specie, la Stazione Appaltante non si è premurata di indagare né la coerenza e completezza del quadro economico in tutti i suoi aspetti , né lappaltabilità della soluzione progettuale prescelta , né, tanto meno, ladeguatezza dei prezzi unitari utilizzati , come richiesto dallart. 26, comma 4, lett. b), c) e h), d. lgs 50/2016.
Invero, la validazione del progetto è avvenuta in data 17 ottobre 2022, ossia, in un momento in cui si erano manifestati i rincari causati dallemergenza epidemiologica da SARS-COV 2 e dal conflitto russo-ucraino si erano più che appalesati.
Con riferimento alla necessità che le Stazioni Appaltanti pongano a base di gara prezziari aggiornati e in linea con i correnti prezzi di mercato, la giurisprudenza amministrativa ha sottolineato che:
limpiego di parametri eccessivamente bassi (…), comunque non in linea con le caratteristiche reali del settore imprenditoriale (come declinate in concreto con riguardo ad un dato territorio ed uno specifico frangente temporale), è in grado, infatti, di alterare il gioco della concorrenza ed impedire laccesso al mercato in condizioni di parità (TAR Puglia, Lecce, Sez. III, 6 aprile 2021, n. 497).
Inoltre, Lobbligo di porre a base di gara valori economici coerenti con lattuale andamento del mercato trova la sua ragione nella necessità di evitare carenze di effettività delle offerte e di efficacia dellazione della pubblica amministrazione, oltre che sensibili alterazioni della concorrenza tra le imprese. Una Amministrazione che non si adegua a tali regole penalizza soprattutto le imprese più competitive e virtuose, perché esse sopportano maggiori oneri per ladeguamento dei costi del lavoro, per linvestimento, per la formazione, per la sicurezza (TAR. Sardegna, Sez. I, 16 agosto 2011 n. 895; Sez. II, 20 giugno 2019, n. 554).
In termini analoghi, è stato anche precisato che la giurisprudenza amministrativa ha in più occasioni puntualizzato la necessità che le procedure di gara siano poste in essere sulla base di prezzari aggiornati, contenenti valori economici coerenti con lattuale andamento del mercato, a pena di intuibili carenze di effettività delle offerte e di efficacia dellazione della Pubblica Amministrazione, oltre che di sensibili alterazioni della concorrenza tra imprese, essendo penalizzati dai prezzi non aggiornati soprattutto gli operatori economici più competitivi, perché sopportano i maggiori oneri per laggiornamento dei costi del lavoro, per linvestimento, la formazione e così via (TAR Puglia, Bari, Sez. I, 3 dicembre 2019. n. 1581).
Corrisponde pertanto, ad un principio di responsabilità, economicità e buona amministrazione, lobbligo per le Stazioni Appaltanti di non limitarsi ad adottare un prezzario aggiornato, ma effettuare una verifica attenta della congruità dei prezzi posti a base di gara, e ciò nellottica di salvaguardare la par condicio e la serietà del confronto concorrenziale, che deve basarsi su parametri tecnico economici attendibili e rispondenti al reale andamento dei prezzi di mercato.
Lurgenza di dar risposta a simili impellenti esigenze ha trovato conferma anche nellultimo intervento del Governo che, allarticolo 29, D.L. n. 4/2022 (cd. Sostegni-ter ), ha espressamente ribadito, in attesa delle future linee guida MIMS in materia, che le Stazioni Appaltanti possono procedere anche in modo autonomo allaggiornamento dei prezzari. Tale aggiornamento, per essere reale ed efficace non può che tener conto dei prezzi realmente praticati sul territorio regionale.
Giova rammentare che lANAC, con Comunicato presidenziale del 17 febbraio 2021 – prima dei noti eventi bellici – ha evidenziato che il progetto va redatto sulla base di prezzi aggiornati al reale andamento del mercato .
A cura di giurisprudenzappalti.it del 24/06/2023 di Roberto Donati