Nella consultazione pubblica che ha preceduto la Delibera n.441 del 28/9/2022 ANAC, che ha istituito il nuovo sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, sono state espresse le perplessità e le osservazioni dalle Stazioni Appaltanti riguardo i livelli di qualificazione.
Si rammenta, innanzi tutto, che la qualificazione è necessaria per tutte le acquisizioni di importo pari o superiore alle soglie previste per gli affidamenti diretti dai decreti legislativi di cui allarticolo 1, comma 1, della legge 21 giugno 2022, n. 78, quindi sostanzialmente per laffidamento di Lavori con importo superiore ad € 150.000 e per laffidamento di Servizi/forniture con importo superiore ad € 139.000. Per poter essere ammesse alla procedura di qualificazione le Stazioni Appaltanti devono possedere i requisiti obbligatori previsti dal punto 5.1 delle linee guida nel caso dei lavori e dal punto 6.1 delle line guida nel caso di servizi/forniture.
Il sistema di qualificazione valuta:
- a) capacità di progettazione tecnico-amministrativa delle procedure;
- b) capacità di affidamento e controllo dellintera procedura;
- c) capacità di verifica sullesecuzione contrattuale, ivi incluso il collaudo e la messa in opera
e può riguardare:
- i lavori;
- i servizi e le forniture;
- entrambe le tipologie contrattuali.
Il Sistema ha previsto:
- 3 livelli di qualificazione per la progettazione e affidamento di lavori
- 3 livelli di qualificazione per la progettazione e affidamento di servizi e forniture
I 3 livelli sono stabiliti in rapporto allimporto a base di gara.
- Un unico livello per lesecuzione che in una prima fase sperimentale consegue allottenimento della qualificazione per la progettazione e laffidamento. Le stazioni appaltanti non qualificate possono, in una prima fase sperimentale, eseguire i contratti se sono iscritte ad AUSA e in possesso di una figura tecnica in grado di svolgere le funzioni di RUP.
In generale gli Enti hanno osservato che per valutare lattività delle stazioni appaltanti svolgenti il ruolo di SUA occorre dare la possibilità dindicare quanti Comuni o altri enti sono convenzionati con le SUA provinciali e considerare questo dato ai fini della qualificazione.
Per quanto riguarda in particolare i requisiti che la Stazione Appaltante deve possedere per qualificarsi ad un determinato livello, cioè: presenza nella struttura organizzativa di dipendenti aventi specifiche competenze; e sistema di formazione e aggiornamento del personale, si registrano le seguenti osservazioni. Per le centrali di committenza di nuova istituzione, ai fini della comprova dei requisiti, è stato richiesto di prevedere la possibilità di fare riferimento ai requisiti di qualificazione dei singoli soggetti presenti nelle relative strutture organizzative deputate agli ambiti di qualificazione, perché altrimenti detti requisiti risulterebbero inesistenti in capo alla centrale di committenza di nuova istituzione. Per la formazione e laggiornamento è stato suggerito di riconoscere la possibilità per le Stazioni Appaltanti di poter ricorrere a qualsiasi soggetto erogatore per tutte le tipologie di formazione del proprio personale, quindi di poter ricorrere alla formazione esterna. Il Politecnico di Milano ha suggerito che il requisito sistema di formazione e aggiornamento del personale prenda in considerazione il fatto che nelle SA opera da molti anni personale esperto nel campo degli appalti pubblici, e perciò suggerisce di aggiungere un livello relativo alla formazione di mantenimento (con minimo di ore annue) di tipo specialistico o avanzata e in aggiunta ad un certo numero di anni di esperienza nel ruolo; si propone quindi di valorizzare la competenza interna incrementando la formazione. Come si intuisce nelle osservazioni si va da Stazioni Appaltanti che si preoccupano di dover comprovare il livello iniziale di competenza a situazioni di mantenimento della competenza, passando da situazioni di consolidamento o aggiornamento della competenza. La questione non è però di qualità della competenza, o meglio di qualifiche, quanto di numero di risorse. Il sistema delle Linee guida valutata la competenza con indicatori di tipo numerico, infatti per la valutazione della presenza nella struttura organizzativa di dipendenti aventi specifiche competenze le Linee guida prevedono come indicatore elementare il numero di dipendenti coinvolti nel processo. Per tali ragioni è stato osservato che «risorse specializzate e adeguatamente formate risultano di norma in grado di gestire in autonomia un maggior numero di procedure di approvvigionamento, abbattendo la quantità di risorse necessarie allo svolgimento delle attività proprie dellufficio acquisti», di conseguenza è stato osservato che prevedere che ad un maggior numero di risorse corrisponda un maggior punteggio è fuorviante e penalizzante per le Stazioni Appaltanti che impiegano un numero minore di risorse ma altamente specializzate e quindi efficienti. Analoghe considerazioni valgono per il requisito del numero di gare svolte per i vari livelli di qualificazione nel quinquennio precedente, perché anche in questo caso la valutazione della esperienza nelle gare è effettuata conteggiando il numero gare aggiudicate, un criterio che «non risulta probante della capacità di gestione delle procedure di affidamento, atteso che non risultano tenuti in debita considerazione, così come invece richiesto anche dalla norma primaria, la complessità, specificità e delicatezza dellaffidamento». Detto altrimenti, il numero delle gare non rappresenta un dato di analisi assoluto, ma deve necessariamente essere correlato con gli aspetti di complessità e la specificità delle gare. Le Linee guida, hanno preso in considerazione queste osservazioni e in effetti hanno previsto un indicatore di ponderazione (I53_prod Numero gare aggiudicate nel quinquennio ponderate sulla base della complessità della specifica procedura / Numero dipendenti SOS (peso w1prod =75)). Ma ci sono altri indicatori che presentano profili problematici, infatti sul numero di gare svolte per i vari livelli di qualificazione nel quinquennio Banca dItalia ha osservato che lutilizzo di un indicatore che tenga conto solo del dato oggettivo rappresentato dal numero di gare deserte o non aggiudicate, senza tenere conto delle motivazioni poste alla base di tali evenienze, rischia di penalizzare SS.AA. sostanzialmente virtuose; per ponderare questo dato si suggerisce una soglia di rilevanza dellindicatore.
Passando ad un livello più generale, ci sono molte osservazioni che riguardano la formulazione dei requisiti previsti, tanto che ad esempio Banca dItalia osserva: «con riferimento al requisito relativo alla presenza nella struttura organizzativa di dipendenti aventi specifiche competenze (cfr. par. 5.3 e 6.3), si invita a precisare il concetto di esperienza , se riferita anche alle attività prodromiche o comunque connesse alla selezione del contraente, per es. la programmazione e la pianificazione degli appalti, oltre che le attività tipiche del procurement, es. seggi di gara, commissione di gara, organo di verifica di legittimità della procedura, soggetti deputati allesecuzione dei pagamenti, ecc». La Città Metropolitana di Bologna ha invece chiesto di precisare la modalità di conteggio del personale coinvolto nel processo di acquisto, stante le diversità delle strutture organizzative dei diversi Enti. Ed ancora, sotto altro profilo, è stato richiesto di specificare meglio come valorizzare lintervento degli altri soggetti dipendenti degli altri servizi interni allEnte, nel complesso delle attività svolte ai vari livelli di progettazione, acquisto ed esecuzione.
Queste sono alcune delle criticità emerse dalla consultazione pubblica cui hanno partecipato 80 Enti.
ANAC considerato «che i tempi per la adozione delle Linee guida previsti dal Protocollo di intesa PCM- ANAC sono fissati entro il 30 settembre 2022» ha emanato Linee guida, lasciando tuttavia aperta la costituzione di un tavolo tecnico per il monitoraggio sullapplicazione del testo, nonché i necessari miglioramenti e adeguamenti da apportare.
Nelle more della entrata in vigore della riforma della disciplina dei contratti pubblici ci sono quindi possibilità di miglioramento ed adeguamento del Sistema prima che lo stesso diventi operativo.
A cura di: La Redazione TUTTOGARE